[민변선정 30개 핵심법안 전체 의견서]

경찰(공권력 감시) 분야

 

<입법반대법안>

 

집회 및 시위에 관한 법률 개정안

 

1. 법안 개요

가. 대상법안

○ 2009. 11. 17. 조진형 의원 대표발의, 의안번호 6606, 미상정(행안위 계류)

나. 법안 요지

○ 사회안전 등을 위해서 밤 10시부터 다음날 6시까지의 야간집회를 일률적으로 금지함.

 

2. 검토 의견

 

가. 한나라당의 개정안 입법 추진 이유

○한나라당이 개정안의 입법을 추진하는 이유는 아래 표1과 같음.

새로운 주장(집시법 제10조 효력상실 이후 제기)   1. 집시법 제10조가 효력을 상실한 후 밤샘집회가 많아져서 야간의 수면권 등이 심대하게 침해받고 있음. 2. 경찰병력이 무분별한 야간집회에 많이 동원되면서 경찰력 동원 및 치안유지에 어려움을 겪고 있음 3. 이제 곧 있을 G20정상회의 때 야간집회가 무분별하게 허용되는 것을 막을 수 없어 경호안전에 우려가 있음.   기존의 주장   1. 우리나라의 집회문화는 아직 폭력적이어서 야간집회가 제한없이 허용될 경우 사회적으로 큰 혼란이 있어날 수 있음. 2. 집시법 제10조가 효력을 상실하게 되면 야간집회를 규율할 수 있는 법률조항이 사라지게 되어 입법의 공백이 생김. 3. 우리 헌법상 야간집회를 제한하는 것은 충분히 예견되어 있는 것으로 헌법 체계적으로도 부합함. 4. 선진국들은 모두 야간집회를 제한하는 입법체계를 갖추고 있기에 이에 비추어도 과도한 것이라 할 수 없음. 5. 일반적으로 늦은 밤에 집회를 할 필요 없음.

 

○ 아래에서는 한나라당의 위와 같은 주장이 과연 타당한지에 대해 구체적으로 검토하도록 하겠음.

나. 새로운 주장에 대한 검토

 

1) 밤샘집회의 폭증으로 시민의 수면권 등이 침해되고 있는지

 

○ 밤샘집회가 폭증하고, 그로 인해 시민들의 수면권이 침해되기 위해서는 위해서는 당연하게도 1)실제로 밤샘집회가 폭증하여야 하고, 2)그 밤샘집회가 시민들의 수면권을 침해할 가능성이 있는 장소에서 개최되었어야 함.

 

○ 경찰이 조승수 의원실에 제출한 <2010년 7월 야간집회 개최 상황일지>를 보면, 7월 한 달 동안 실제로 개최된 야간집회는 229건임. 그런데 이 중에서 철야 즉 밤샘의 형태로 개최된 것은 모두 19건에 불과함.

 

○ 그리고 19건의 밤샘집회 중 7건은 동희오토 노조의 문제를 해결하기 위하여 동희오토노조 및 금속노조가 양재동에 소재한 현대, 기아차 사옥 앞에서, 8건은 노조법 개정을 촉구한 민주노총이 광화문에 소재한 시민열린마당에서, 4건은 이포보 농성을 응원하기 위하여 환경단체들이 이포보 주위에서 개최한 것임. 따라서 밤샘집회가 사실상 시민들의 수면권과는 전혀 상관없는 장소(도심지나 공원 등)에서 개최되었음을 알 수 있음.

 

○ 8월의 경우도 이와 유사함. 경찰청에 정보공개청구를 해서 수령한 <8월 야간 집회시위관리부>를 보면 8월 한 달 동안 실제로 개최된 야간집회는 220건임. 이 중 밤샘집회라고 할 수 있는 것은 총 41건인데, 2건은 4대강사업을 반대하기 위하여 환경운동단체들이 광화문 부근 원표공원에서, 31건은 동희오토노조 문제를 해결하기 위하여 동희오토노조와 금속노조가 양재동에 소재한 현대, 기아차 사옥 앞에서, 8건은 해고자 복직을 위하여 만도위니아 노조가 만도위니아 사옥 앞에서 개최한 것임.

 

○ 뿐만 아니라 7월과 8월 두 달간 개최되었던 야간집회는 평균적으로 7월의 경우 21시 23분경, 8월 경우 21시 20분경에 종료되었기에 야간집회가 무분별하게 폭증하여 시민들의 수면권을 침해한다는 것은 전혀 타당하지 않은 주장임을 알 수 있음.

2) 경찰병력이 많이 동원되고 있는지

 

○ 경찰청이 2009년 작성하여 발표한 <2009년 경찰통계연보>를 보면 2003년부터 2008년까지 평균적으로 집회참가 인원 1명당 1.25명의 경찰병력이 투입되고 있음을 알 수 있음(아래 표2 참조, 2009년 경찰통계연보 P225).

연도	횟 수	연 인 원	기 간	1일최대 인 원	집회․시위 내 용	연동원 경 찰	진압비율 (연인원： 연동원경찰)	불법․폭력 시위
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007	11,750 13,012 13,083 10,165 11,837 11,338 11,036 10,368 11,904	3,387,700 4,423,000 2,879,840 2,682,857 2,912,260 3,034,660 2,928,483 2,617,893 2,327,608	357 356 361 356 365 365 365 365 365	62,000 30,000 20,000 58,000 65,000 130,000 16,000 28,500 20,000	IMF관련 정부규탄 의료분업 정부규탄 정부규탄 정부규탄 탄핵관련 노 동 절 반FTA집회 반FTA집회	3,241,800 3,481,551 4,603,060 3,550,800 4,279,920 3,965,760 3,642,975 3,652,740 3,114,720	1:1 1:0.8 1:1.6 1:1.3 1:1.4 1:1.3 1:1.24 1:1.40 1:1.34	129 105 215 118 134 91 77 62 64
2008	13,406	3,082,069	365	157,000	美쇠고기 수입반대	2,562,390	1:0.83	89

 

○ 그런데 경찰이 조승수 의원실에 제출한 <2010년 7월 야간집회 개최 상황일지>를 보면 7월에 실제 개최된 야간집회 229건에 참가한 인원은 31,958명인 반면에, 이에 투입된 경찰병력은 총 6,270명으로 집회참가 인원 1인당 0.19명에 불과함. 이는 평균적으로 동원되는 경찰병력의 15%에 불과한 것임.

 

○ 국회 행정안전위원회 소속 이석현 민주당 의원이 경찰청으로부터 제출 받은 자료에 따르면, 야간집회에 투입된 경찰병력도 지난 7월에는 6159명이었으나, 8월에는 5535명, 9월에는 3801명 등 점차적으로 감소추세를 보이고 있는 것으로 나타나고, 집회 1건당 투입된 평균경찰수도 7월에는 27.1명, 8월 18.8명, 9월 13.4명으로 시간이 지날수록 야간집회에 투입되는 경찰 수가 줄어들고 있음.

 

○ 이를 통해서 야간집회로 인해 경찰이 막대하게 동원되지 않는다는 점을 알 수 있을 뿐만 아니라 경찰 역시 ‘야간집회가 평균의 10분의 1 정도의 경찰병력만으로도 관리될 수 있을 정도로 폭력적이지 않다’고 인정하고 있다는 점도 알 수 있음.

 

○ 또한 위에서 언급한 바와 같이 7월과 8월 두 달간 개최되었던 야간집회는 평균적으로 7월의 경우 21시 23분경, 8월 경우 21시 20분경에 종료되었기 때문에 경찰들이 장시간 동원되는 상황도 아니라는 것을 알 수 있음.

3)G20정상회의의 경호안전에 위협이 될 수 있는지

 

○ 정부와 한나라당은 지난 4월 G20 정상회의를 안전하게 치루어야 한다는 목표 하에 야당과 시민단체의 반대에도 불구하고 <G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법>(이하 “G20 특별법”)을 강행처리한 바 있음.

 

○ G20 특별법 제8조는 집회에 대해서 아래 표3과 같이 집회의 이유, 장소, 방법 등을 불문하고 완전히 원천봉쇄할 수 있도록 규정되어 있음(강조는 필자).

 

제8조(집회 및 시위의 제한) ① 통제단장은 교통소통, 질서유지 등 원활한 경호안전업무 수행을 위하여 필요한 경우에 한하여, 관할 경찰관서의 장에게 경호안전구역에서 집회 및 시위를 제한하여 줄 것을 요청할 수 있다. 다만, 「집회 및 시위에 관한 법률」 제15조에 따른 집회는 제한을 요청할 수 없다. ② 제1항의 요청을 받은 관할 경찰관서의 장은 「집회 및 시위에 관한 법률」에도 불구하고 경호안전구역에서의 집회 및 시위를 제한하여야 한다. ③ 제2항에 따른 집회 및 시위의 제한기간은 정상회의 기간을 포함하여 5일을 초과할 수 없다.

○ 특히, 위 조항은 “집시법에도 불구하고” 집회를 금지할 수 있도록 되어 있기에 집시법이 정한 최소한의 절차나 요건을 충족하지 않아도 바로 집회를 금지할 수 있는 사실상 초헌법적인 것임.

 

○ 위와 같이 G20 특별법을 이용하여 필요한 경우 모든 집회를 금지할 수 있기에, G20 정상회의의 안전을 위하여 집회에 대하여 일률적으로 시간제한을 두는 것이 필요하다고 하는 것은 논리적으로 타당하지 않을 뿐 아니라 과도하게 국민의 기본권을 침해하는 것임.

 

○ 한나라당이 이러한 G20 특별법을 야당과 시민단체들의 반대를 무릅쓰고 강행하여 처리했음에도 불구하고, 아직도 집회에 대한 대비책이 부족하다고 주장하는 것은 그 진정한 의도가 G20 정상회의를 빌미로 정부에 대한 비판적 언로를 봉쇄하겠다는 것이 아닌가 함. 한나라당의 주장대로라면 우리나라에서 집회가 완전히 금지될 수밖에 없음.

 

4) 소 결

 

○ 위에서 살핀 바와 같이, 집시법 제10조가 효력을 상실한 이후 한나라당이 새롭게 제기한 주장들은 모두 실제 상황에 근거하지 않은, 합리적이지 못한 것으로 보임.

 

○ 참고로, 8월에 있었던 야간집회 220건 중 10건은 동작구에 있는 경남아너스빌아파트의 입주자모임에서 개최한 것으로, 21시 30분부터 시작되어 23시가 넘어서 종료된 것들임. 이는 직장인이나 주부들이 집회에 참가하기 위해서는 21시 이후가 되어야 한다는 것을 보여주는 것으로, 이를 통해 야간집회에 대해 일률적으로 시간을 정해 금지하는 것이 부당하다는 것을 알 수 있음.

 

다. 기존 주장에 대한 검토

 

1) 우리나라 집회문화가 폭력적인지

 

○ 야간집회라고 해서 폭력이 난무할 것이라는 것은 전체 집회현황에 대한 경찰청의 통계 등에 비추어 보아도 근거가 없는 것임.

 

○ 아래 표4에서 볼 수 있듯이 우리나라에서의 불법폭력시위는 전체 집회의 0.5%에서 0.7%대로 상당히 적은 숫자에 불과함. 아래 표에는 나타나 있지 않지만, 1)평택미군기지이전반대와 한미FTA반대집회가 있어 대규모 시위가 많았던 2007년의 경우도 전체 집회의 0.5%, 2)광우병쇠고기수입 반대 집회가 폭발적으로 벌어졌던 2008년의 경우 0.66%, 그리고 3)2009년에는 0.31%정도에서만 물리적 충돌이 발생하였음. 유럽국가 중에서 집회에 대해 상당히 엄격하게 관리하고 있는 독일의 경우도 1997년 기준이지만 거의 2%에 해당하는 집회가 폭력시위였던 점에 비추어 보면 우리나라 집회문화는 거의 세계적인 수준에 있다고 할 수 있음.

구분		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
집회시위횟수		6,179	7,684	11,750	13,012	13,083	10,165	11,837	11,338	11,306	10,368
불법폭력시위		664	67	129	105	215	118	134	91	77	62
화염병 시위	횟수	190	3	7	7	23	8	14	3	5	3
	갯수	69,165	170	613	746	2,453	457	2,223	105	99	8
최 루 탄	횟수	134,405	3,403	0	0	0	0	0	0	0	0
	갯수	1,152,430,540	37,246,870	0	0	0	0	0	0	0	0
부상자		1,023	166	484	311	304	287	749	621	893	817

○ 그리고 그 발생추이 역시 아래 그래프에서 보는 바와 같이 해마다 감소하는 경향을 보이고 있음. 물론, 2008년에는 0.66%로 다소 상승하나 2009년에는 다시 0.31%로 큰 폭으로 감소함.

<폭력집회 발생의 추이:그래프>(자료출처: 경찰청)

 

○ 이렇게 본다면 ‘폭력집회를 차단할 필요가 크다’는 주장은 현실과 상당히 동떨어진 인식에 기반한 것이며, 타당성을 갖기 어려운 것임을 알 수 있음.

 

○ 물론 야간집회의 경우 주간집회보다 야간이라는 시간적 배경을 이유로 보다 폭력화될 우려가 크다는 주장을 할 수도 있음. 그러나 이렇게 야간의 특성을 강조하는 주장의 불합리성은 야간의 범죄를 위험성이 크다는 이유로 주간의 범죄보다 더 중하게 처벌하던 형법과 폭력행위등처벌에관한법률과의 비교를 통해서도 더욱 분명히 알 수 있음.

 

①형법의 경우

형법상 야간을 더 엄격하게 처벌하는 범죄는 야간주거침입절도와 특수강도뿐임. 그런데 이는 야간이라는 이유로 더 엄격하게 처벌한다고 보기는 어려움. 위 규정에는 각자 주거침입이라는 요건이 추가되어 있는바, 야간에 집에서 휴식을 취하는 주거자들의 평온을 보호하기 위한 것이라 보아야 하지, 이를 단지 야간이라는 이유로 가중 처벌한다고 보는 것은 타당하지 못하다 할 것임.

 

②폭력행위등처벌에관한법률의 경우

폭력행위등처벌에관한법률(이하 “폭처법”이라 합니다)의 야간가중처벌규정은 헌법재판소의 위헌 결정을 받고 삭제되었음(헌법재판소 2004.12.16. 선고 2003헌가12 폭력행위등처벌에관한법률 제3조제2항 위헌제청). 이 결정에 임해 헌법재판소는 “야간의 폭력행위는 범행, 증거인멸 및 도피가 용이하고 피해가 증대되며, 야간에 있어서의 일반인의 휴식을 깨뜨리거나 심리적 불안을 조성할 가능성이 큰 것이 사실임. 그러나 폭처법이 제정될 때와는 달리 오늘날 우리 사회는 이미 도시화가 이루어진 산업사회로 접어들어 야간의 생활 활동이 빈번해졌기 때문에, 범죄행위가 야간에 이루어졌다는 이유만으로 사회구성원의 평온을 해하는 정도가 일률적으로 주간보다 크다고 할 수는 없음. 앞에서 본 바와 같이 일본의 폭력행위등처벌에관한법률은 야간에 이루어진 폭력행위에 대한 가중처벌규정이 없음. 또한, 우리 법무부가 1992년 폭처법의 관계규정을 형법에 흡수하는 한편 폭처법을 폐지한다는 내용으로 마련한 형법개정안(제121조, 제126조, 제140조, 제143조, 제160조, 제178조, 제216조, 제231조 등)에서도, 야간이라는 이유만으로 형을 가중하는 근거가 뚜렷하지 않다는 이유로 형벌의 가중요소로서 ‘야간’이라는 구성요건을 배제하고 있다”라고 설시하여, 단지 야간에 벌어졌다는 이유로 가중 제한하는 것에 대하여 비판하고 있음. 이에 따라 국회 역시 폭력행위 등 처벌에 관한 법률을 개정하였으며 그 개정 이유와 취지에서도 전기 문명의 발달로 야간에 이루어진 폭력범죄를 가중 처벌할 합리적 근거 내지 현실적 필요성이 크게 줄었음을 명시하고 있음[현행 폭력행위 등 처벌에 관한 법률의 개정 이유(국회 입법정보서비스시스템에서 참조)].

 

○ 또한 그나마 집회과정에서 발생하는 폭력적 행위의 원인이 집회개최시간 등 집회 자체가 아니라 집회를 관리, 통제하는 경찰의 과도한 진압, 해산에 있다는 아래와 같은 다수의 연구들이 발표되고 있고, 존재하는 것에 비추어 보면 우리나라 집회문화가 폭력적이라거나 혹은 야간집회가 주간집회보다 폭력적이라는 주장은 더욱 타당성이 없음.

 

①국가인권위원회

먼저 공식적으로 입장표명은 하지 않았으나 최근 국가인권위원가 내부적으로 “야간 시위 관련 재판 결과와 검찰 수사 발표 등을 살펴보니, 야간 시위 현장에서 폭력에 의한 ‘심각한 공공질서 파괴행위’가 일어났다고 보기 어려웠다”는 입장을 가진 것으로 밝혀졌음.

 

②형사정책연구원

또한 국책연구기관인 형사정책연구원 역시 ‘경찰의 강경한 집회·시위 진압이 사회적 갈등의 원인이 되고 있으며, 폭력 집회의 증가에도 영향을 미치고 있다’는 연구 결과를 발표했으며, 이 연구에서는 특히 ‘이명박 정부 들어 2008년 촛불집회 당시의 차벽 설치 등은 오히려 시위의 폭력성을 증가시켰다’고 진단했음.

 

③미국

미국의 경우, 1967년 린든 존슨 대통령이 ‘사회혼란에 관한 자문위원회(The National Advisory Commission on Civil Disorders)’를 조직하여 도심폭동 등을 조사하도록 한 결과, 조사된 24개 폭동 가운데 절반가량이 경찰의 시위관리 잘못으로 폭동이 시발된 점을 지적한 바 있으며, 1968년 마틴 루터 킹 목사의 암살로 인하여 조직된 ‘폭력의 원인과 방지에 관한 위원회(National Commisson on the Cause and Prevention of Violence)’ 또한 집회시위의 통제에 있어서 과도한 물리력의 사용은 시위를 오히려 과격하게 만들 수 있어 현명한 방법이 아니며, 시위를 존중하고 이와 타협하는 것이 가장 좋은 방법이다’라고 지적하였음.

○ 독일이나 프랑스에서 집회의 폭력이 상가나 주차된 시민 소유 차량에 대한 방화나 약탈로 번지는 반면에 우리나라 집회에서의 물리적 충돌은 주로 강제 해산하려는 경찰과 사이에서 벌어지는 바, 위 연구들은 시사하는 바가 매우 큼.

○ 또한 우리의 경험상으로도 2002년 월드컵 당시 야간에 서울 시내에 모여 광장과 도로를 점거하였지만 어떤 폭력적 상황이 연출되지 않았던 점은 주지의 사실이며, 2004년 대통령 탄핵 반대시위의 경우에도 야간집회였지만 특별한 충돌이 발생하지 않았던 점을 알 수 있음.

 

○ 마지막으로 강희락 경찰청장 역시 얼마 전 행안위에 출석하여 ‘집회에서 물리적 충돌이 발생하는 원인은 각 사안마다 다르나 집회를 경찰이 강제로 해산하는 과정에서 발생하기도 한다’라는 취지의 발언을 하였음에 유의할 필요도 있음.

 

2) 야간집회를 규율할 법률조항이 부재하는지

 

○ 한나라당은 폭력집회에 대한 우려 이외에도 ‘옥외집회에 대하여 사생활의 평온, 주요국가기관의 안전, 교통소통이나 소음 규제 등을 위해서는 일정한 시간대의 금지는 필요하며 집시법 제10조가 없을 경우 이러한 입법목적은 달성될 수 없다’고 주장하고 있음.

 

○ 그러나 위 목적들은 모두 현행 집회및시위에관한법률(이하 “집시법”)의 집시법 제8조(사생활의 평온), 제11조(주요국가기관의 안전), 제12조(교통소통) 그리고 14조(소음 규제) 등 다른 조항들에 의하여 달성될 수 있음. 그리고 이 이외에도 모든 옥외 집회에 대해서는 48시간 전까지 신고하게 하고 있으며(제6조), 공공의 질서유지를 위하여는 질서유지선을 설정할 수 있도록 하고 있음(제13조)을 통해서도 통제할 수 있음.

 

○ 실제로 아래의 두가지 표에서 보여주는 집회금지 통보의 건수나 사유, 적용된 집시법의 해당조항을 분석해 보면, 한나라당이 집시법 제10조의 입법목적과 필요성으로 주장하고 있는 무질서, 교통방해 등의 우려는 이미 집시법 제5조, 제8조, 제11조, 제12조 등 다른 규제조항에 의하여 충분히 달성되고 있음을 알 수 있음.

 

■ [표 5]2008년 집회 금지통고 현황(기간 2008.1- 2008.12)(자료출처 : 경찰청)

유형별	신고 건수	계 (%)	5조 1항2호	8조						10조	11조	12조
				1항	1항단서	2항	3항1호	3항2호	3항3호	금지 시간	금지 장소	교통 소통
연도별
			공공질서위협	보완 불이행	잔여집회금지	장소 경합	생활평온침해	학교시설주변	군사시설주변
10년 1-2월	26,208	162 (0.62)	71	11	0	19	21	0	2	0	5	33
09년	155,030	900 (0.58)	379	26	5	190	66	7	1	8	20	198
08년	123,495	299 (0.24)	31	16	8	140	16	4	6	2	7	69
07년	96,142	368 (0.39)	86	12	3	181	5	2	1	3	10	65
06년	65,704	454 (0.69)	134	14	75	164	11	6	4	2	9	35

 

■ [표 6]2009년 5, 6월의 집회 금지통보 현황

단체	의제	개최일시	장소	불허사유
1. 한국청년단체연합(준)	청년실업 해소	6/18~22 (일출~22시)	서울역, 명동입구	금지시간
2. 민주노동당	6월항쟁 22주년 기념	6/10	동화면세점, 청계광장	장소경합 주요도로
3. 민주화운동정신계승국민연대	6월항쟁 계승대회	6/10	서울광장	장소경합
4. 용산범대위	용산참사해결	5/25일~6/21	남일당건물(참사현장)앞	공공질서위협
5. 한국진보연대	이명박정권 규탄	5/25일~6/21	보신각, 교보소공원, 동화면세점, 동아일보사, 삼성터워, 청계광장, 광화문한국통신 앞 인도	장소경합 주요도로
6. 평화와통일을여는사람들	117차 반미연대집회	6/16	광화문KT앞 인도	장소경합
7. 국가보안법폐지국민연대	범민련탄압,국정원규탄	5/16~30	국정원앞	공공질서위협
8. 진보신당	6.10대회/대운하	5/25일~6/21	대학로 마로니에 공원	장소경합 이유로 접수불응
9. 다함께	반전평화	5/25일~6/21	명동입구, 명동성당	장소경합 이유로 접수불응
10. 민주노총	비정규직철폐,MB악법저지	5/25~31 08:00~19:00 5/25~31 19:00~22:00	여의도 국민은행 앞   여의도 국민은행 앞	허가   금지시간
11. 전국해고노동자복직투쟁위원회	해고노동자 원직복직	5/21	경희궁 공원 앞 인도	주요도로
12. 금속노조	쌍용자동차, 정리해고, 구조조정 반대	5/13~14 5/19 5/20 5/22	세종문화회관 광화문 동화면세점, 우체국, 열린시민공원, 영풍빌딩, 인사동 동덕빌딩 서울역 행진신고(종묘-명동, 사직공원-정부종합청사, 세종문화회관-명동성당, 대학로-명동성당)	주요도로 장소경합
13. 범민련	범민련탄압 중단			이적단체라는 이유로 접수불응
14.천주교인권위	집회시위보장, 공안탄압분쇄, 민주주의수호	5/28~5/31 6/1~6/3 6/4~6/6 6/7~6/9 6/10~6/13 6/14~6/16   6/17 6/18 6/19 6/20~6/22	<3보1배> 청계광장~서울역 서울역~명동 대학로~광화문교보문고 서울역~용산참사현장 한강시민공원~청운동사무소 여의도~용산참사현장 <자전거행진> 청계광장~서울역 서울역~명동 대학로~광화문교보문고 서울역~용산참사현장	장소경합 주요도로

 

○ 위와 같이 이미 있는 다른 규정에 의하여 집회의 자유를 거의 전면적으로 제한할 수 있음에도 불구하고 야간집회에 대하여 또 다른 제한을 두는 것은 과잉금지에 해당함.

 

3) 우리나라 헌법이 집회에 대해 시간을 정해 제한하는 것을 예정하고 있는지

 

○ 헌법 제21조 제1항과 제2항은 각각 “모든 국민은 언론․출판의 자유와 집회․결사의 자유를 가진다”, “언론․출판에 대한 허가나 검열과 집회․결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다”고 규정하고 있음. 이 헌법규정의 특징은 언론․출판의 자유와 더불어 병렬적으로 집회의 자유를 보장함으로써 우리 헌법이 집회의 자유를 표현의 자유의 일종으로 이해하고 있음을 알 수 있음. 이러한 특징은 집회의 자유의 본질을 규명하는데 중요한 단초가 됨. 집회의 자유의 본질을 표현의 자유의 일종으로 이해하는가 아니면 표현의 자유와 별개의 독립적 자유로 이해하는가에 따라 집회의 자유의 보호범위와 제한의 가능성이 달라질 수 있기 때문임.

 

○ 또한 이 헌법규정의 특색은 예외없이 표현의 자유에 대한 사전제한적 규제를 헌법적으로 금지하고 있다는 점임. 표현의 자유도 헌법공동체의 질서유지와 공공복리를 전제로 하기 때문에 절대적일 수 없으며 일정한 조건하에서 제한이 불가피함. 그러나 그 제한의 방법에는 사전적 제한과 사후적 제한이 있을 수 있는데 현행 헌법은 최소한 집회의 자유를 포함하는 표현의 자유에 관한한 사전적 제한은 허용할 수 없음을 허가제의 금지원칙을 통해 분명히 하고 있는 것임.

 

○ 또한 집회의 자유를 보장하는 현행 헌법은 집회의 자유의 실현형식과 관련하여 같은 표현의 자유의 영역에 속하는 언론·출판의 자유의 경우와는 달리 헌법적으로 특정의 행위형식이나 방법에 대한 제한가능성을 허용하고 있지 않다는 점이 주목해야 할 특성임. 예를 들어, 언론·출판의 자유의 경우 헌법 제21조 제4항에서 “타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다”고 규정하여 자유실현에 있어서의 외적 한계에 대하여 특별한 주의를 환기하고 있지만 집회의 자유는 그러하지 아니함. 물론 유사한 취지의 제한이 일반적 법률유보조항인 헌법 제37조 제2항에 근거하여 집회의 자유에도 부과될 수 있겠지만 헌법이 직접 명시적으로 그러한 제한을 예정하고 있지 않다는 점에서 입법에 의한 구체화나 제한의 정도에 있어 양자를 달리 취급하여야 함.

 

○ 한편 집회의 자유와 관련하여 사회적 불안요소가 많은 옥외집회의 경우 외국의 입법례상 헌법정책적으로 다른 집회의 경우와 구별하여 강한 규제의 여지를 헌법적으로 남겨두는 경우가 있는데 우리의 경우는 그러하지 아니함. 대표적으로 집회의 장소에 따른 특별한 제한가능성을 헌법적으로 개방하고 있는 경우로 독일 기본법의 경우를 들 수 있음. 독일 기본법 제8조 제2항은 옥외집회를 명시적으로 구분하여 법률에 의한 제한 가능성을 헌법적으로 허용하고 있음. 그러나 현행 헌법은 일체의 그러한 구분을 헌법적으로 인정하고 있지 않음. 특히 아래 표 9에서 보듯 제5차 개정헌법의 제4항과 같이 이전 헌법에서 그러한 구분을 인정했던 예가 있었음에도 현행 헌법의 제정과정에서 이러한 과거의 헌법례를 채택하지 아니한 것은 헌법제정자의 의도가 헌법적 차원에서 사전제한적 허가제도는 어떠한 경우에도 허용하지 않겠다는 강한 의지를 명문으로 피력한 것이라고 해석할 수 있음. 이러한 해석은 무엇보다도 현행 헌법이 헌법제정권자인 국민들의 집회의 자유가 성취해낸 1987년 6월항쟁이라는 역사적 계기에 의하여 성취된 것이라는 점에서 역사적으로 확인될 수 있음.

 

■[표 7] 역대 헌법상 집회의 자유 보장규정

제9차개정헌법 (1987.10.29)	제8차개정헌법 (1980.10.27)	제7차개정헌법 (1972.12.27)	제5차개정헌법 (1962.12.26)	제3차개정헌법 (1960.06.15)	제헌헌법 (1948.07.17)
제21조 ①모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다. ②언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다. ③(생략) ④언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다.	제20조 ①(제5차 제18조와 같음) ②언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해할 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다.	제18조 모든 국민은 법률에 의하지 아니하고는 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다.	제18조 ①모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다. ②언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는인정되지 아니한다. 다만 공중도덕과 사회윤리를 위하여는 영화나 연예에 대한 검열을 할 수 있다. ③(생략) ④옥외집회에 대하여는 그 시간과 장소에 관한 규제를 법률로 정할 수 있다. ⑤언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 된다.	제13조 ①모든 국민은 언론, 출판의 자유와 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다.	제13조 모든 국민은 법률에 의하지 아니하고는 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다.

○ 따라서 법률에 의해서도 옥외집회의 시간에 대해 일률적으로 제한하는 것은 우리 헌법의 규정체계와 연혁에 부합하지 않는 것임.

 

4) 선진국들도 야간집회를 일률적으로 제한하고 있는지

 

○ 주요국가에서의 일몰 후 집회에 대한 규제현황을 보면, 러시아, 중국, 미국의 여러 주와 프랑스가 일몰 후 집회에 대한 규제규정을 두고 있는 것으로 보이며, 일본, 독일 그리고 영국의 경우는 일몰 후 집회에 대한 규제가 없는 것으로 보임. 특히 영국과 독일은 집회에 대해 신고제라는 우리나라와 비슷한 집회관리체제를 가지고 있기에 주목할 필요가 있음.

 

■[표 8] 주요국가의 야간집회 금지규정

항목 국가	단일법의 존재 여부	허가주의, 신고주의	결정권자	시간에 따른 규율상 차이 유무	금지되는 시간대
미 국	無(각 주의 법률․조례)	허가주의	관할 경찰서장	주마다 다름	주마다 다름 (주간․야간)
프랑스	집회의자유에 관한법률	신고주의(실질상 규제의 대상으로)	경찰	有(예외있음)	23:00(공공기관 근무시간이 23:00 이후일 때 연장 가능) 그러나 이는 사문화된 것으로 평가됨
러시아	집회‧회합‧시위‧행진‧피케팅에 대한 연방법	허가주의	시간에 따른 제한	有(금지시간)	23:00～07:00
중 국	중화인민공화국 집회유행시위법	허가주의	지방 인민정부	有(금지시간)	22:00～06:00 (지방 인민정부 결정 또는 비준 거친 경우 제외)
영 국	공공질서법	신고주의(행진에 광범한 조건부과 가능 등 경찰 재량 큼)	경찰서장	無	無
독 일	집회와행진에 관한법률	신고주의(금지 또는 제한이 가능)	경찰	無(공안 위협시 금지가능 조항으로 실질적 통제 가능)	無
일 본	無(지자체 공안조례)	60개 중 55개 허가주의	공안위원회	無(동경 조례는 조건 붙여 허가 가능)	無

○ 그리고 프랑스의 경우 23시를 넘어서까지 할 수는 없다고 규정하고 있으나 이는 이미 사문화된 조항으로 평가받고 있음.

 

○ 미국의 경우, 대표적인 대도시의 Parade Law를 살펴본 결과, 뉴욕, 디트로이트, 시카고, 포트랜드, 시애틀, 오틀랜드, 오스틴, 애틀란타 등의 도시에서는 ⒜시간제한규정(Time regulation) 자체가 존재하지 않으며, ⒝ 일몰 전후 등으로 주간집회와 일몰 후 집회를 구분하지 않고 있음. 이는 집회의 본질적인 기능이 사람들이 자유롭게 모여 의견을 나누고 표현하는 데 있으므로 단지 야간이라는 이유로 집회 자체를 제한하는 것은 비합리적이며, 수정헌법 제 1조에 반할 뿐 아니라, 지자체의 공공질서유지라는 이익으로도 제한할 수 없는 본질적인 권리로 보기 때문임.

 

○ 결과적으로 주요국가 중에서 일몰 후 집회에 대해 직접적으로 시간적 제한을 두고 있는 나라는 러시아와 중국 정도인 것으로 보이며, 결코 일반적인 것은 아니라는 것을 알 수 있음.

 

5) 야간집회개최의 필요성

 

○ 이는 최근 우리사회의 일반시민들의 생활방식과 연관된 문제일 것임. 일몰 후 집회를 전면적으로 금지한 것에 대해 헌법재판소가 위헌성을 확인한 이유 중 하나가 바로 현대 일반 시민들의 달라진 생활방식을 고려하였을 때 집회참가 자체를 원천적으로 봉쇄할 수 있다는 우려 때문이었음.

 

○ 현대 시민은 주, 야간의 구분없이 자신의 생활을 영위하고 있음. 특히 학생과 근로자의 경우에는 점점 더 많은 야간시간을 학업과 근로에 사용할 수밖에 없는 상황으로 가고 있음. 유통업계를 예로 들면, 근로시간과 직결되는 백화점의 영업시간은 갈수록 늘어나고 있음. 현재 백화점 영업시간은 오전 10시 30분부터 저녁 8시까지임. 1996년 이전까지 백화점 영업 종료 시간은 저녁 7시였음. IMF 외환위기 이후 백화점의 영업시간 연장이 본격화 돼, 정상 영업시간은 지금의 저녁 8시로 1시간 늘어났고 주말 영업은 이보다 30분 더 늘린 저녁 8시30분에야 종료됨. 최근 들어서는 영업종료시간을 9시로 연장하려는 백화점들의 움직임 마저 감지되고 있음. 유통업계에서 영업시간이 가장 짧은 축에 속하는 백화점의 근로자들의 근로환경이 이렇다면, 영업시간이 더 긴 대형마트나 24시간 편의점의 근로자들은 말할 것도 없음.

 

○ 다른 나라와 비교하여 보면 이 점을 더욱 분명하게 알 수 있음. OECD 국가 중 유일하게 일몰 후 집회에 대한 시간제한규정을 두고 있다는 프랑스의 노동현실은 우리의 노동현실과 다름. 프랑스 근로자의 연간 근로시간은 1457시간에 불과한 반면에, 주 5일제 전면시행에도 불구하고 한국 근로자의 연간 근로시간은 2261시간임. 이는 OECD 29개국 중 가장 많은 것이며, OECD 회원국 중 유일하게 2천 시간을 초과한 것임.

 

○ 이런 상황 하에서 10시 이후의 집회를 전부 야간집회로 규정하고 금지하는 한나라당 안은 일반 근로자가 집회에 참가할 기회를 사실상 박탈하는 것임.

 

3. 결 론

 

○ 위에서 살핀 바와 같이, 일몰 후 집회에 대하여 시간적으로 제한하는 목적 중 사생활의 평온, 주요국가기관의 안전, 교통소통이나 소음 규제 등의 목적은 현행 집시법의 다른 규정에 의하여도 충분히 달성될 수 있고, ‘심야시간대의 치안유지나 또는 폭력행위의 발생가능성에 대한 대처’라는 목적은 실제로는 현실과 동떨어진 인식에 기반한 것에 불과한 것임.

 

○ 그리고 다른 주요국가 중에서도 일몰 후 집회에 대해 직접적으로 시간적 제한을 두는 나라는 러시아와 중국뿐임. 우리나라 집시법과 유사한 신고제체제를 갖춘 영국, 독일, 프랑스의 경우 일몰 후 집회를 일률적, 시간적으로 제한하는 규정은 가지고 있지 않음. 그리고 비록 허가제의 집회관리 형식을 가지고 있지만 일본의 경우는 시간에 의한 제한은 하고 있지 않은 상황임. 이러한 외국의 입법사례에 비추어 보면 일몰 후 집회에 대해 일률적으로 시간적 제한을 두는 것은 타당하지 않으며, 설사 시간적 제한을 둔다고 하더라도 공공도로나 주거지 등 특정 지역에 대해서만 심야의 일정한 시간대의 집회나 시위를 제한하는 것이 타당할 것으로 보임.

 

○ 또한 7월부터 지금까지 개최되었던 야간집회의 현황을 통해 살펴보면, 1)물리적 충돌이나 무질서한 행위가 단 한차례도 발생하지 않았으며, 2)밤샘집회가 폭증하지도 않았고, 3)경찰력도 평균에 비하여 15%만 동원되었던 것을 알 수 있음. 이는 야간집회가 폭력적이거나 무분별하지 않았음을 증명하는 것임.

 

○ 그리고 G20 특별법이라는 초헌법적 법률이 존재하는 마당에 야간집회를 일률적으로 금지하는 조항을 집시법에 신설하지 못하였다고 하여 G20 정상회의의 경호안전에 위협이 될 수도 없을 것임.

 

○ 결과적으로 한나라당 안의 일몰 후 집회금지규정은 우월적 지위를 가지는 집회의 자유를 현재 공동체의 생활방식과 달리 광범위한 시간대에 걸쳐 항상적으로 통제하여 과도하게 제한할 수 있는 획일적인 금지규정으로서 방법의 적절성과 침해의 최소성에 위반됨. 특히 집시법이 다양한 집회의 자유의 규제수단을 충분히 확보하고 있음에도 불구하고 계절의 변화, 지역적 특수성, 사안의 중요성 등을 고려하지 않고 일률적 금지를 하는 집회의 제한을 입법화함으로써 기본권 침해의 최소화요구를 충족하지 못하고 있음.

 

○ 따라서 일몰 후 집회에 대해 시간적 규제를 두지 않는 것이 보다 타당할 것으로 보임.

 

 

경찰관직무집행법 개정안

1. 법안개요

 

가. 대상법안

 

제289회 국회(임시회) 제5차 행정안전위원회(2010.4.27)에서 위원회 대안으로 의결된 경찰관직무집행법 일부개정법률안

 

나. 주요내용

 

○ 직무질문에 수반하는 흉기소지 검사 대상 확대

○ 차량등 적재물 조사 규정 신설

○ 직무질문시 경찰관의 신분증 제시 요구권 신설

○ 유치인에 대한 소지품 제출요구, 신체검사, 경찰장구 사용 규정 등 신설

○ 벌칙규정에 500만원 이하의 벌금형 추가

 

2. 검토의견

 

가. 직무질문(제3조)

 

(1) 소지품 조사

 

○ 현행법 제3조 제3항은 직무질문을 하면서 흉기의 소지여부를 조사할 수 있다고만 하고 있으나, 개정안은 경찰관이 직무질문을 할 때에 의심할 만한 상당한 이유가 있는 경우 무기, 흉기, 그 밖의 위험한 물건의 소지여부를 조사할 수 있도록 규정(제3조 제2항)

○ 흉기소지조사를 제외한 소지품 검사의 허용여부에 대해, 이는 불심검문의 범위를 벗어난 것으로 법적 근거가 없어 허용되지 않는다는 견해와 경직법 제3조가 근거가 된다는 견해가 대립함.

○ 흉기 외의 소지품 검사가 허용된다는 견해에 의하더라도 그 범위는 불심검문을 하는 경찰관의 안전 확보나 불심검문의 실효성 유지를 위한 것으로 제한되며 범죄수사를 위한 소지품 검사는 허용되지 않는다고 보고 있음

○ 그러나 개정안은 흉기 외에 그 밖의 위험한 물건을 검사 대상에 포함하고, 소지품 검사를 할 수 있는 사유도 의심할 만한 상당한 이유라는 추상적 요건만 규정함으로써 직무질문을 빙자한 영장없는 압수수색을 가능하게 할 우려가 있고, 이는 헌법상 신체의 자유, 적법절차 원칙, 영장주의 등에 위반됨.

 

(2) 차량 등 적재물 조사

 

○ 현행법상 차량에 대한 경계검문에 대한 직접적인 근거규정은 없으나 실무상 경직법 제3조 제1항에 근거하여 실시되고 있음.

○ 그러나 그 경우에도 임의의 수단에 의할 것, 자동차를 이용한 중대범죄에 제한될 것, 범죄의 예방과 검거를 위하여 필요하고 적절한 경우에 한할 것, 자동차 이용자에 대한 자유의 제한은 필요최소한에 그칠 것 등을 요건으로 한다고 해석됨.

○ 이에 반해 개정안은 범인 검거를 위하여 필요하다고 인정되는 상당한 이유가 있는 때 차량․선박 등을 정지시켜 질문할 수 있고, 무기, 흉대, 마약 등 공공의 안전에 위해를 끼칠 수 있는 물건의 적재 여부를 조사할 수 있도록 하였음(제3조 제3항)

○ 차량․선박 등을 정지시켜 질문하는 것에 대해서는 개정안 제3조 제5항에 따라 의사에 반하여 답변을 강요당하지 않으므로 이를 거부할 수 있으나, 적재물 조사를 거부할 수 있는지는 개정안 문언상 분명하지 않고 이로 인한 상당한 혼란이 예상됨. 만약 경찰에 의해 거부할 수 없는 것으로 해석․집행될 경우 이는 영장주의에 대한 심각한 침해가 될 것임.

○ 그리고 차량 등 적재물 조사의 요건이 지나치게 추상적이어서 경찰관의 자의적 조사가 가능하고 그 대상도 너무 광범위한 문제가 있음.

 

나. 신원확인

 

(1) 신분증 제시 요구

 

○ 현행법상 직무질문의 일환으로 대상자의 성명, 주소, 연령 등을 질문하여 신원을 확인하는 것이 허용되는지 논란이 있고, 허용된다고 보는 경우에도 질문은 임의수단에 불과하다고 해석되며, 제3조 제7항은 의사에 반하여 답변을 하지 아니한다고 규정하여 이를 확인하고 있음.

○ 그러나 개정안은 경찰관이 신분증 제시를 요구할 수 있도록 하여 신원확인의 법적 근거를 명시하면서도 이를 거부할 수 있는 규정을 두지 않아(제3조의 2 제1항) 개정안에 따르면 직무질문에 수반한 신분증 제시 요구가 강제절차로 변질될 뿐만 아니라 강제수사 단계에서도 인정되는 진술거부권이 직무질문 대상자에게는 인정되는 않는 불합리한 결과가 초래됨.

○ 직무질문은 그 본질이 어디까지나 경찰행정작용의 분야로서 범죄수사와는 엄격히 구별되고 임의적 수단에 불과하므로 직무질문 대상자에게 신분증 제시를 거부할 수 있는 규정을 신설할 필요가 있음

 

(2) 연고자 연락․지문확인

 

○ 현행법상으로는 연고자에게 연락하거나 지문의 동일성을 확인하는 방법으로 신원을 확인할 수 있도록 하는 규정이 없으나, 개정안은 신원확인이 다른 방법으로는 불가능하거나 현저히 곤란한 경우 연고자에게 연락하거나 대상자의 동의를 얻어 지문의 동일성을 확인하는 방법으로 신원을 확인할 수 있도록 하고 있음(제3조의2 제2항)

○ 연고자에게 연락하기 위해서는 대상자로부터 연락처를 강제로 진술받거나 대상자의 핸드폰이나 수첩 등 휴대품을 압수하여야 하는바 이는 직무질문에 수반하는 신원확인 자체가 강제할 수 없는 임의적 절차여야 함에 비추어 부당함.

○ 지문은 개인의 신체정보로 지문을 통한 신원확인은 최소한으로 제한될 필요가 있음. 비록 대상자의 동의를 요건으로 하더라도 신원확인을 목적으로 한 지문채취가 남용될 우려가 있고, 임의적 수단에 불과한 신원확인을 위해 지문까지 채취하는 것은 경찰권의 남용이며 그 필요성도 없음.

○ 따라서 개정안 제3조의2는 전부 삭제할 필요가 있음.

 

다. 동행요구

 

(1) 동행요구의 요건

 

○ 현행법 제3조 제2항 및 제4항은 당해 장소에서의 직무질문이 당해인에게 불리하거나 교통의 방해가 된다고 인정할 경우 동행장소를 밝히고 동행요구를 할 수 있도록 하고 있음.

○ 개정안은 대상자가 현장에서 질문받는 것을 원하지 않는 경우, 질문이나 신원확인이 교통에 방해되는 경우, 현장에서 신원확인이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우 동행요구를 할 수 있도록 하고 있음(제3조의3 제1항)

○ 임의적 절차에 불과한 직무질문을 위해 동행요구를 할 수 있는 경우는 최소한에 그쳐야 한다는 점에서 동행요구를 할 수 있는 경우를 확대하는 것은 부적절하며, 특히 신원확인의 곤란을 이유로 한 동행요구는 삭제해야 함. 아울러 대상자에게 동행장소와 그 이유를 고지하도록 할 필요가 있음.

 

(2) 동행조사 시 변호인 참여

 

○ 현행법상 동행요구에 응하여 동행 장소에서 조사를 할 경우 변호인참여에 관한 규정은 없음.

○ 개정안은 동행을 한 사람, 그 법정대리인 등이 신청할 경우 변호인을 동행에 따른 질문과정에 참여하게 하되, 변호인이 상당한 시간내에 참여하지 않는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있는 경우에는 예외를 인정함(제3조의3 제5항)

○ 동행조사 시 변호인 참여권을 신설한 것은 진일보한 것으로 평가할 수 있으나, 변호인 참여에 대한 예외사유를 포괄적으로 대통령령으로 위임하여 변호인 참여가 유명무실하게 될 우려가 있음.

○ 단순히 상당한 시간내에 참여하지 않는 경우가 아니라 “변호인이 참여를 통보받고도 정당한 이유 없이 상당한 시간 안에 참여하지 아니하는 등 질문을 방해하거나 지연시킬 목적으로 참여에 불응한다고 인정되는 경우”로 제한하여 법률에 직접 규정할 필요가 있음(강기정의원 대표발의 경직법 개정안, 제4832호 참조)

 

라. 보호조치 시 지문채취․사진촬영

 

○ 개정안은 경찰관이 구호대상자를 공공보건의료기관 등에 인계하는 경우 지문채취, 사진촬영, 신체․복장의 특징파악 등 신원확인에 필요한 자료를 확보하거나 연고자를 찾기 위한 조치를 할 수 있도록 하였음(제4조 제5항)

 

○ 구호대상자의 신원확인의 필요성은 인정되나, 지문채취나 사진촬영의 경우 개인정보자기결정권, 초상권 침해 등의 우려가 있으므로, 소지품 검사 등 다른 방법으로는 신원을 확인할 수 없는 경우에 한하여 예외적으로만 이를 허용할 필요가 있음.

 

마. 유치장

 

(1) 유치인의 권리보장을 위한 입법방식 및 체계의 문제

 

○ 현행법 제9조는 경찰서 등에 유치장을 둘 수 있는 근거규정만 있고 유치인에 대한 권리보장 규정은 없으나 개정안은 유치인에 대한 권리보장 규정을 일부 신설하고 있음(제9조)

○ 그러나 개정안은 유치인의 권리에 대한 세부적인 규정없이 포괄적으로 대통령령으로 위임하고 있고(제9조 제7항), 「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률」(이하 ‘형집행법’)에서 규정하고 있는 차별금지(제5조), 독거수용(제14조), 물품지급(제2장), 위생과 의료(제4장), 접견ㆍ서신수수 및 전화통화(제5장), 종교와 문화(제6장), 특별한 보호(제7장) 등이 포함되어 있지 않음

○ 유치장 관련 규정은 미결수용자 처우와 관련된 사항이므로 그 처우에 관한 일반적인 사항을 모두 포함해야 하고, 개정안과 같이 하나의 규정으로 일부분만 다루는 것은 적절하지 않음.

○ 현재 형집행법 제87조에서 유치장을 미결수용실로 보고 위 법을 준용하도록 하고 있으나, 무죄 추정을 받고 있는 미결수용자에 대하여 집행의 원칙이나 이념이 서로 다른 기결수 처우를 규정하고 있는 위 법률을 준용하도록 하는 것은 부당함.

○ 따라서 사진촬영, 접견, 서신, 전화통화, 종교, 운동, 의료 등 유치로 인해 제한될 수 있는 기본권 전반을 규정하는 미결수용자 처우에 관한 법률을 별도로 제정하거나, 형집행법에서 그 내용을 담더라도 미결수용자의 법적 지위와 특성을 고려하여 별도 항목으로 규정해야 할 것임.

○ 형집행법 제87조가 있는 이상 굳이 경직법을 개정하여 유치인에 대한 규정을 둘 필요성이 있는지도 의문이고 형집행법 제87조와 개정안 제9조의 관계도 문제됨.

– 형집행법에 의해 준용되는 범위는 불명확한 반면, 개정안은 유치인에 대한 구체적 규정을 두고 있어 유치인에게는 개정안이 우선 적용될 것으로 보이는 바, 이번 개정안에는 독소조항이 많아 유치인에 대한 권리장전이라기보다는 유치인의 권리를 손쉽게 제한하기 위한 법적 근거로 악용될 가능성이 큼.

 

(2) 유치인의 권리고지

 

○ 개정안은 유치인에 대하여 접견․서신, 그 밖의 유치인의 권리에 관하여 말이나 서면으로 고지하도록 규정함(제9조 제2항)

○ 그러나 형집행법 제17조는 △ 형기의 기산일 및 종료일 △ 접견ㆍ서신, 그 밖의 수용자의 권리에 관한 사항 △ 청원, 「국가인권위원회법」에 따른 진정, 그 밖의 권리구제에 관한 사항 △ 징벌ㆍ규율, 그 밖의 수용자의 의무에 관한 사항 △ 일과(日課) 그 밖의 수용생활에 필요한 기본적인 사항을 고지하도록 하고 있음.

○ 그리고 「피의자 유치 및 호송규칙」제7조 제4항은 △ 유치장내에서의 일과표 △접견 △ 연락절차 유치인에 대한 인권보장(별표3) △국가인권위원회 진정 방법 안내를 고지하도록 하고 있음.

○ 따라서 고지 대상을 형집행법 및 위 호송규칙의 고지사항으로 대폭 확대하여 법정할 필요가 있음.

 

(3) 소지품 제출요구

 

○ 개정안은 “경찰관은 유치인의 생명·신체에 대한 위해를 방지하고, 유치장 내의 안전과 질서를 유지하기 위하여 필요하다고 인정될 때에는 유치인의 신체·의복·소지품(이하 “신체등”이라 한다) 및 유치실을 검사할 수 있고, 생명·신체에 위해를 초래할 수 있는 위험한 물건의 제출을 요구할 수 있다.“고 규정함(제9조 제3항)

○ 경찰청 훈령인 「피의자 유치 및 호송규칙」제8조 제3항은 경찰이 유치인으로부터 자발적으로 위험한 물건을 제출 협조를 받을 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고 경찰은 촛불집회로 연행된 여성피의자의 속옷 탈의를 일방적으로 강요한 바 있음.

○ 개정안은 위 호송규칙과 달리 제출의 강제성을 보다 강화한 것으로 보이고 유치인이 제출을 거부할 경우 법적 근거를 확보했다는 명분으로 이를 강요할 수 있는 수단으로 악용될 우려가 있음.

○ 따라서 위험한 물건의 범위를 가능한 한 특정하고(불가피한 경우 몇가지를 예시하면서 대통령령으로 위임), 그 요건도 유치인이 자해를 하거나 다른 유치인의 생명․신체에 위해를 가할 구체적 우려가 있는 경우에 한하여 필요최소한의 범위에서 제출을 요구할 수 있도록 수정할 필요가 있음.

 

(4) 유치인에 대한 신체검사

 

○ 개정안은 유치인에 대한 신체검사 규정을 신설하면서 그 방법을 포괄적으로 대통령령으로 위임하고 있음. 현재 신체검사의 방법은 호송규칙에서 규정하고 있으나(제9조 제4항 및 제7항) 가능한 한 법률로 직접 정하고 그 외 세부적인 사항만을 대통령령으로 위임하는 것이 법률유보의 원칙에 부합하고 유치인의 기본권 보장에 충실한 입법방식임.

 

(5) 유치인에 대한 경찰장구 사용

 

○ 개정안은 유치인의 안전과 유치장 내의 질서유지를 위하여 필요하다고 인정되는 상당한 이유가 있을 때 그 사태를 합리적으로 판단하여 필요최소한도에서 수갑․포승 등의 경찰장구를 사용하거나 강제력을 행사할 수 있도록 하고 있음(제9조 제6항)

 

○ 형집행법은 △이송ㆍ출정, 그 밖에 교정시설 밖의 장소로 수용자를 호송하는 때 △ 도주ㆍ자살ㆍ자해 또는 다른 사람에 대한 위해의 우려가 큰 때 △ 위력으로 교도관등의 정당한 직무집행을 방해하는 때 △ 교정시설의 설비ㆍ기구 등을 손괴하거나 그 밖에 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 큰 때 수갑․포승을 사용할 수 있도록 하고 있음(제98조 제2항 제1호, 제97조)에 비추어 수갑․포승의 사용사유를 대폭 확대하였음.

 

○ 그러나 유치인에 대한 수갑․포승 등의 계구사용은 도주, 폭행, 소요 또는 자해나 자살의 위험이 분명하고 구체적으로 드러난 상태에서 그 위험을 제거할 필요가 있을 때 필요최소한의 범위에서만 허용된다는 것이 헌법재판소(헌법재판소 2005. 5. 26. 2004헌마49)와 국가인권위원회의 일관된 결정임(70진인3169 등 다수)

 

○ 따라서 개정안처럼 폭넓게 경찰장구의 사용을 허용하는 것은 헌법상 무죄추정의 원칙에 위반되고 유치인의 신체의 자유를 부당하게 침해하여 위헌소지가 크므로 대폭 수정이 필요함.

 

바. 경찰장비의 사용

 

○ 개정안은 인명이나 신체를 해칠 수 있는 경찰장비는 필요한 최소한도에서 사용해야 한다는 점을 명시하고, 최루제 및 발사장치를 새로 도입하거나 변경하는 경우 공청회를 개최하고, 안전성 검사 보고서를 국회에 제출하도록 규정하고 있음(제10조 제1항 및 제5항)

○ 인명이나 신체를 해칠 수 있는 경찰장비를 필요최소한도로 사용해야 한다는 것은 굳이 명문 규정이 없더라도 경찰비례의 원칙상 당연한 의무라 할 것이나, 실제로 현장에서 제대로 준수되지 않고 있다는 점에서 개정안은 긍정적임.

○ 시위나 파업진압 과정에서 취재진, 의료진, 인권침해감시활동을 하는 변호사․인권단체 활동가 등에 대해서도 생명․신체를 해칠 수 있는 경찰장비를 사용하는 공권력 남용이 빈발하므로, 취재, 의료, 인권침해감시활동 표지를 부착한 이들에게는 경찰장비 사용을 금지하는 것이 필요함.

○ 아울러 도주나 저항의 의사나 능력이 없음이 명백한 자에 대한 위험한 경찰장비의 사용 역시 금지할 필요가 있음.

○ 그리고 공청회 개최 및 안전성 검사 보고서 제출 대상을 최루제 및 그 발사장치뿐만 아니라 인명이나 신체를 해칠 수 있는 경찰장비로 확대할 필요가 있음.

○ 한편 현행법 제10조 제2항은 경찰장비의 종류를 예시하고 있고, 대통령령인 「경찰장비의사용기준등에 관한 규정」제2조가 이를 구체적으로 규정하고 있음. 그러나 경찰장비 특히 인명이나 신체를 해칠 수 있는 경찰장비의 사용은 국민의 기본권을 직접적으로 제한하는 공권력 행사이므로 반드시 법률에 근거할 필요가 있으므로 현행과 같은 규정방식은 법률유보원칙에 위반됨. 따라서 경찰장비의 종류를 경직법에 구체적으로 규정할 필요가 있음.

 

사. 벌칙(제12조)

 

(1) 의무위반죄

 

○ 개정안은 경직법에 규정된 경찰관의 의무에 위반하거나 직권을 남용하여 다른 사람에게 해를 끼친 자는 1년 이하의 징역이나 금고외에 500만원 이하의 벌금을 추가하였음.

○ 경직법이 경찰관의 의무에 대해 구체적인 규정을 두고 있지 않아, 경찰관의 의무에 위반한 경우의 의미가 불분명한 문제점이 있는 상황에서 벌금형을 추가할 경우 벌금형으로만 기소함으로써 경직법의 실효성이 약화될 가능성이 있음.

○ 따라서 경직법상 의무규정을 구체화하면서 경직법상 의무규정의 중요성, 행위태양, 위반시 미칠 해악의 중대성 등에 따라 처벌규정을 세분할 필요가 있음

 

(2) 직권남용죄

 

○ 경직법은 경찰관의 직무집행에 대한 구체적 요건과 절차를 규정하고 있으므로, 이를 위반한 직권남용행위에 대한 처벌은 형법상 직권남용죄에 대한 특별규정이라 할 것이고, 국민의 생명과 신체에 위해를 초래할 수 있는 경찰관의 위법한 직무집행행위에 대해서는 다른 공무원보다 엄중한 처벌이 필요함에도 형법상 직권남용죄의 형량(5년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 또는 1천만원 이하의 벌금)보다 낮은 것은 법체계상 불합리하고, 다른 공무원에 비해 처벌의 형평에도 맞지 않음.

○ 그리고 직권을 남용한 경우 ‘다른 사람에게 해를 끼칠 것’을 구성요건으로 하고 있어 마치 타인의 생명․신체에 직접적인 위해가 없는 한 처벌에서 면제되는 것으로 해석될 소지가 있는 것도 문제임.

– 타인에게 해를 끼친 경우에는 오히려 처벌의 가중사유가 되어야 함에도 형법상 직권남용죄에 비해 형량이 낮은 것도 불합리함.

– 형법상 직권남용의 구성요건과 같이 ‘직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해한 때’ 처벌하도록 하되 그 형량을 상향할 필요가 있음.

 

주민등록법 개정안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

○ 2010. 9. 20. 정부 발의, 의안번호 1809418, 소관위원회(9. 24. 행안위 회부)

 

나. 법안 요지

○ 주민등록증 수록항목에 성별, 생년월일, 발행번호 및 유효기간을 추가하고 대통령령으로 정하는 사항 중 주민의 신청이 있는 사항을 추가 수록할 수 있으며, 주민등록증에 수록되는 정보는 전자적으로 수록할 수 있도록 함. 전자적 수록의 방법, 전자적으로 수록된 정보의 타인에 대한 제공 또는 열람 방법, 보안조치 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 함.

 

○ 2017년 12월 31일까지 새로운 주민등록증 발급을 전국적으로 완료하도록 하되, 주민등록증 발급이 전국적으로 완료된 후에는 종전의 주민등록증을 사용할 수 없도록 함.

 

2. 검토 의견

 

가. 수록항목 추가의 문제점

 

(1) 정부가 국회에 제출한 개정안의 ‘주요내용’을 보면, 「주민등록증 수록항목에 성별, 생년월일, 발행번호 및 유효기간을 추가하고」라고 되어 있다. 이와 같은 기재만을 놓고 보면 이번 개정안에서 추가하고 있는 주민등록증 수록항목은 위 4개 항목(성별, 생년월일, 발행번호, 유효기간)에 국한된 것으로 해석될 수 있다. 그러나 개정안 제24조 제2항 제12호의 문언을 보면 상황이 달라진다.

 

[개정안 제24조 제2항 제12호]

12. 혈액형 등 대통령령으로 정하는 사항 중 주민의 수록신청이 있는 것.

 

위와 같은 개정안 제24조 제2항 제12호의 신설로, 새로운 주민등록증에는 현행법에서의 7개 필수수록사항(성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문, 발행일, 주민등록기관)에 추가되는 위 4개 항목 이외에도 “대통령령으로 정하는 사항 중 주민의 수록신청이 있는 것”이면 임의수록사항으로 얼마든지 추가될 수 있게 된다.

 

① 우리나라의 주민등록증은 일정 연령(17세) 이상의 국민이면 누구나 발급받도록 강제성이 부여된 국가신분증이라는 점에서, 그 수록사항의 범위와 적정성에 대하여는 개인정보자기결정권과 관련하여 헌법적 평가가 논의될 수밖에 없다.

 

특히 현행법과 개정안에 필수수록사항으로 되어 있는 항목 중 ‘주민등록번호’와 ‘지문’ 정보의 주민등록증 수록에 대하여는 그 위헌성이 오래전부터 논의되어 왔다. 헌법재판소는 주민등록증 발급 신청시 이루어지는 지문날인의 위헌성을 다툰 헌법소원 사건(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513, 2004헌마190 병합)에서 청구인들의 심판청구를 각하‧기각하였으나, 그 판단의 전제사실로서 「개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사(私事)의 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다. 또한 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사․수집․보관․처리․이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다」고 판시한 바 있다.

 

② 정부는 올해 들어서만도 총 3회에 걸쳐 주민등록법 개정안에 대한 입법예고를 하였는데, 입법예고된 개정안 중 주민등록증 수록사항에 대한 부분을 보면 다음과 같다. [※ 밑줄 부분은 ‘필수수록사항’임]

 

– 2010. 3. 26.(행정안전부공고 제2010-76호) : 생년월일, 성별, 서명, 발행번호, 유효기간 추가 / 주민의 신청에 의한 사항을 추가로 수록할 수 있다.

 

– 2010. 5. 20.(행정안전부공고 제2010-147호) : 생년월일, 성별, 발행번호, 유효기간 추가 / 대통령령이 정하는 사항은 주민의 신청에 따라 추가로 수록할 수 있다.

– 2010. 7. 8.(행정안전부공고 제2010-168호) : 생년월일, 성별 추가 / 발행번호, 유효기간과 주민의 신청이 있는 사항은 추가로 수록할 수 있다.

 

위에서 보는 바와 같이 행정안전부의 3회에 걸친 개정안 입법예고 과정에서 추가 수록사항으로 입안되었던 항목들이 수시로 변경되었음을 확인할 수 있다. 필수수록사항의 종류를 보더라도 최초 입안에서 개인의 ‘서명’을 규정하였다가 이후 입안예고에서는 삭제하였고, 2008. 7. 8. 입법예고안에서는 생년월일과 성별만을 규정하였다가, 다시 이번 개정안에서 성별, 생년월일, 발행번호, 유효기간의 4가지를 규정하는 등 뚜렷한 일관성이 보이지 않는다. 이번 개정안에 추가수록 사항으로 규정하고 있는 항목에 대하여 입법 제안자인 정부조차 그 추가 수록의 당위성을 확신하지 못하고 있음을 보여주는 증거이다.

 

③ 이번 개정안은 ‘주민의 신청이 있는’이라는 요건을 두고 있으나, 단지 이와 같은 요건을 두고 있다는 것만으로 문제가 해결되는 것은 아니다. 현행법상 주민등록증발급신청서가 대통령령에 ‘별지’ 서식 형태로 규정되고 있으므로, 개정안이 시행되는 경우에는 대통령령의 별지 서식을 개정하는 것만으로도 얼마든지 그 수록사항이 증가할 수 있다. 개인정보자기결정권의 핵심이라 할 수 있는 ‘수집제한청구권’은 개인정보를 대상으로 한 조사․수집의 경우, 정보주체의 분명한 인식 또는 동의하에 수집되어야 함을 내용으로 한다. 그러나 현행 주민등록증 발급신청서의 양식과 발급절차의 실무를 감안할 때, 개정안에 따라 무한 확장될 것으로 예상되는 임의수록사항과 관련하여, 발급 신청자가 각 수록항목의 내용을 선별하여 ‘분명한 인식 또는 동의하에’ 이를 기재할 수 있을 것인지 극히 의문이다. 특히 주민등록증의 최초 발급신청 대상자는 만 17세의 청소년인 점을 고려하면, 정보주체의 분명한 인식 또는 동의를 확보할 수 있는 방법은 반드시 법률에 명시되어야 한다.

 

④ 나아가 개정안 제24조 제2항 제12호는 문언상으로 ‘혈액형 등 대통령령이 정하는 사항’이라는 근거규정을 두어 ‘법률에 근거’한 기본권 제한의 ‘형식’에 문제가 없는 것처럼 보인다. 그러나 개정안은 대통령령으로 그 수록사항의 범위를 사실상 모든 개인정보로 확장하고 있는데 문제가 있다. 이와 같은 포괄적 위임입법은 위임명령의 범위와 한계라 할 수 있는 ‘포괄적 위임금지’ 원칙(헌법 제75조)에 정면으로 반하는 것이며, 개인정보수집의 제한(기본권 제한)에 있어 준수되어야 할 ‘과잉금지원칙’에 반하는 것이다. 주민등록제도는 모든 국민에게 예외 없이 발급신청 의무가 부여되는 강제적 국가신분증 제도라는 점을 고려할 때, 개정안은 사실상 시행령에 주민등록증 수록사항을 포괄 위임하는 결과를 초래하게 되어 국민의 개인정보자기결정권에 대한 과도한 제한으로 위헌의 소지가 있다.

 

나. 주민등록증 수록정보의 전자적 처리의 문제점

(1) 개정안을 통해 정부가 추진하고 있는 전자적 수록 방식의 주민등록증(이하 ‘전자주민증’이라고 함)과 관련하여서는 주민등록증과 관련한 기존의 위헌성 논란을 넘어서는 새로운 차원의 위헌성 여부가 논의되어야 한다. 왜냐하면 기존의 위헌성 논란은 국가가 개인의 정보를 수집, 처리할 수 있는 법적 근거가 있는가라는 문제였다면, 이렇게 수집된 개인정보를 수기로 처리하느냐 전자화할 수 있는가의 문제는 종래의 위헌 논의를 넘어서는 새로운 문제이기 때문이다.

우선 위헌 논의와 관련한 정치한 법이론적 접근을 논외로 하더라도, 개정안에서 제시되고 있는 주민등록정보의 전자적 수록의 필요성에 대하여는 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

 

첫째, 정부의 제안이유에 의하면 “주민등록증의 표시방법이 가시적이어서 개인정보가 쉽게 노출될 우려”가 있다고 하나, 이는 최근 발생한 주민등록번호 등 개인정보의 대량유출 사건(옥션, 하나로텔레콤 등)들이 ‘주민등록증의 표시방법이 가시적’이어서 발생한 것이 아니라는 점을 도외시한 주장이다. 주민등록번호 등개인정보를 대량으로 집중시킨 전자적 수록시스템으로 인한 개인정보유출 피해와, 매년 4-500건 정도의 주민등록증 자체 위조 범죄로 인한 개인정보유출 피해 중 어느 쪽이 더 심각한 상황인지는 다언을 요하지 않는다.

 

둘째, 개정안은 ‘발행번호’의 추가 이유를 “주민등록번호의 오·남용 방지”를 위한 것이라고 하고 있으나, 발행번호가 오·남용 방지를 위해 어떠한 효용을 하는지에 대하여는 구체적 언급이 없다. 주민등록번호를 비가시적 방법(전자적 수록방법)으로 수록하고 발행번호를 전자주민증 앞부분에 표시하는 경우 발행번호가 오·남용될 가능성은 어떻게 차단할 것인지에 대하여는 더욱 의문이 생긴다.

셋째, 개정안과 관련하여 정부는 전자적 수록의 방식과 관련하여 그 구체적인 수록방법, 보안성의 정도(해킹이나 복제 가능성), 전자적 수록방식 도입을 위한 예산의 규모 등과 관련하여 정확한 정보를 공개하지 않고 있다. 개정안은 ‘전자적 수록의 방법’을 대통령령에 위임하고 있어서, 전자적 수록방법과 관련해서는 국회의 통제가 전혀 이루어지지 않는 점 등의 문제가 있다. 따라서 입법의 논의단계에서부터 개인정보보호에 관한 OECD 가이드라인이 제시하고 있는 ‘공개의 원칙(Openness Principle)’이 준수되어야 할 것이다.

(2) 개정안은 제24조 제4항은 “제2항 및 제3항에 따라 주민등록증에 수록되거나 표시되는 정보는 전자적으로 수록할 수 있다.”라고 하고 있고, 개정안 제24조 제2항 제12호가 사실상 대통령령을 통하여 수록정보의 무한확장을 허용하고 있으므로, 결국 개정안이 통과되는 경우 11개 필수수록사항은 물론 ‘주민이 신청이 있는 것’이면 주민등록 관련 정보 전체를 전자적으로 수록할 수 있게 된다. 정부가 시안으로 내놓은 바 있는 전자주민증 앞 부분에 표시되는 정보들(예컨대 성명, 주소, 성별, 생년월일, 발행번호 등)도 현행 개정안에 따르면 ‘전자적 수록’ 가능성에서 배제되지 않는다. 이와 같이 전자적으로 수록될 수 있는 주민등록정보의 대부분을 사실상 대통령령에 위임하는 것은 개인정보자기결정권의 제한과 관련하여 법률유보원칙의 한계를 넘어서는 것이며, 개인정보자기결정권에 대한 과도한 제한(과잉금지원칙 위반)으로 위헌의 소지가 크다. 이와 관련하여서는 유엔 자유권위원회가 자유권규약 제17조 사생활에 대한 권리와 관련하여 표명한 바 있는 일반논평{“컴퓨터, 데이터 뱅크 및 기타 장치를 통해 개인 정보를 수집하고 보관하는 것은 공공기관 또는 개인, 사설 단체를 불문하고 반드시 법률로써 규제되어야 한다.”(General comment No. 16: Article 17 Right to privacy)}에 주목할 필요가 있다.

 

(3) 이외에도 개정안에 따라 도입되는 전자주민증은 종래 위헌성이 논의되었던 주민등록번호, 지문 정보 등과 관련하여 종래 우리 헌재가 선언하였던 ‘합헌’의 논리가 계속 유지될 수 있는지에 대하여 심각한 의문을 제시하는 계기가 될 것으로 판단된다. 우선 주민등록번호와 관련하여서는, 본 의견서에서 그 위헌성 여부에 대한 상세한 논의를 하기는 어려우나, 개정안이 주민등록번호를 전자적으로 수록하는 경우 발생할 수 있는 새로운 위헌성 논란과 관련하여, 헌법재판소가 2005. 5. 26. 결정에서 지문날인제도의 합헌성을 선언하면서 밝혔던 다음과 같은 결정이유를 소개하고자 한다.

 

「지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용될 수 있는 가능성을 들어 지문정보 수집의 해악이 크다고 보는 견해도 있으나, 우리나라의 경우 위와 같은 연결자로 사용될 가능성이 높은 것은 지문보다는 오히려 주민등록번호라고 할 것이고, 실제로 그러한 해악이 현실화되고 있다고 볼만한 아무런 사정을 발견할 수 없는 상황에서 잠재적 해악의 발생가능성만으로 이를 이익형량에 있어서 중요한 고려대상으로 삼기는 어렵다고 할 것이다.」

 

주민등록번호는 우리나라 국민들의 대표적 개인인식수단으로 활용되고 있으며, 위 헌재 결정에서 보는 바와 같이, “다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)”로서 사용되고 있다. 이와 같은 상황에서 주민등록번호의 전자적 수록은 헌재가 언급하고 있는 주민등록번호의 ‘연결자’로서의 기능을 더욱 강화시켜주는 것이 명백하므로, 주민등록번호 자체의 위헌성을 넘어 이를 전자적으로 수록하는 것은 별도의 위헌 소지가 있다고 할 것이다.

 

다음으로 ‘지문’ 정보 또한 기존의 주민등록증 뒷면에 가시적으로 표시되던 것을 전자주민증에 전자적으로 수록하는 경우에는, “지문 정보가 연결자(key data)로 사용될 수 있는 가능성이 높지 않다”거나, “잠재적 해악발생 가능성에 불과하다”는 위 헌재 결정은 더 이상 유지될 수 없을 것이다. 지문 정보, 그것도 국민 개개인의 열 손가락의 전체 지문이 전자적으로 수록되는 경우, 예컨대 현재 논의되고 있는 형사사법정보시스템의 전국적 시행과 관련하여 지문이 대표적 연결자로 사용될 가능성이 높다. 따라서 전자주민증과 관련하여 새로운 헌법소원이 제기되는 경우 헌재는 변경된 사정을 고려하여 위헌 여부를 다시 판단하여야 할 것이다.

 

(4) 이외에도 개정안은 “전자적으로 수록된 정보의 타인에 대한 제공 또는 열람 방법, 보안조치 등”을 전적으로 대통령령에 위임하고 있다. 이와 같은 규정은 개인정보자기결정권의 내용으로 인정되어야 할 ‘정보차단청구권’(개인정보 제공자가 정보 보유기관에 대해 자신의 정보에 대한 일반인이나 권한 없는 자의 불법적 접근을 지속적으로 막아줄 것을 요구할 수 있는 권리), ‘정보처리금지청구권’(기본적인 정보처리원칙이 충족되지 않는 경우에는 개인 정보의 이용·제공 등의 정보처리를 금지하도록 요구할 수 있는 권리)을 법률의 근거 없이 침해할 수 있는 소지의 독소조항으로 작용할 우려가 크다. 최소한 전자적으로 수록된 정보의 타인에 대한 제공이나 열람의 요건, 절차 등의 기본 원칙은 법률의 형식으로 규정함이 마땅하다.

 

다. 전자적으로 수록될 개인정보의 네트워크(정보통신망)를 통한 광범위한 이용의 위험성

(1) 개정안은 앞서 본 바와 같이 주민등록과 관련한 광범위한 개인정보를 전자적으로 수록할 수 있도록 하고 있다. 주민등록과 관련한 개인정보가 전자적으로 수록되는 경우 발생할 개인정보 침해의 위험성과 관련하여 반드시 검토되어야 할 것은 전자적 수록방식으로 수집된 개인정보가 네트워크를 통해 각 정부기관에 의해 공유되고 광범위하게 사용됨으로 인하여 발생할 수 있는 개인정보의 과도한 침해의 위험성이다. 현행 ‘전자정부법’ 제2장(제6조 내지 제15조)에 의하면, 전자정부의 운영원칙으로 ‘행정정보공동이용의 원칙’을 선언하고 있으며, 제21조에서는 행정기관에 대하여 ‘행정정보 공동이용의 의무’까지 규정하고 있다. 행정정보의 공동이용은 필연적으로 행정기관 사이에 구축된 정보통신망을 통한 정보의 송수신과 공유를 전제로 한 것이며 전자정부법 또한 이와 같은 정보통신망 시스템을 규정하고 있다.(전자정부법 제2조 제7호, 제21조, 제22조)

 

(2) 현행법상으로도 가장 광범위한 개인정보를 수집, 수록하고 있는 주민등록정보가 개정안 시행에 따라 전자적으로 수록되는 경우, 각 행정기관이 전자적 주민등록 정보를 신원확인 기타 민원절차에 사용할 것임은 위와 같은 전자정부법의 규정에 비추어 볼 때 불을 보듯 명백한 것이다. 개정안 시행으로 발생하게 될 이와 같은 개인정보의 침해 가능성은 단순히 잠재적인 것이 아니라, 전자정부법 등의 규정에 따라 곧바로 현실화될 수 있는 구체적 위험이라는 점에서 그 문제점과 위헌성 여부에 대한 광범위한 의견 수렴이 필요하다고 할 것이다.

 

라. 종전 주민등록증의 사용과 관련한 부칙 규정의 문제점

(1) 개정안의 내용

개정안은 “새로운 주민등록증을 발급받기 전까지는 종전의 주민등록증을 사용할 수 있지만, 발급이 전국적으로 완료된(2017. 12. 31.) 후에는 종전의 주민등록증을 사용할 수 없다”는 부칙 조항을 두고 있다.(개정안 부칙 제4조 제2항, 제3항)

 

(2) 강제적 국가신분증 발급 제도 하에서의 개인정보 주체의 자기결정권

위와 같은 개정안 부칙 조항은 현행 주민등록증 제도가 전국민에게 발급신청 의무가 부여되는 강제적 국가신분증 제도라는 점을 고려할 때, 개인정보 주체의 자기결정권에 반하는 것이다. 개인정보자기결정권의 내용을 이루는 수집제한청구권의 핵심적 내용은 무엇보다도 자신에 관한 정보의 유통을 원칙적으로 정보주체의 의사에 따르도록 하는 것이라고 할 수 있으므로, 종래 국가가 자유롭게 수집할 수 있었던 국민의 개인정보에 대해서도 정보주체에게 일정한 통제권을 부여하여야 함은 당연한 논리이다.

 

주민등록증의 의무적 발급 자체에 대한 위헌성 논란은 논외로 하더라도, 이에 부가하여 주민등록정보를 전자적으로 수록한 이른바 ‘전자주민증’의 발급을 신청할 것인지, 종전의 주민등록증을 그대로 사용할 것인지에 대한 결정권은 개인 정보주체 본인의 결정에 따르도록 함이 상당하다. 이와 같이 종전 주민등록증을 그대로 사용하게 하더라도 주민등록제도의 목적(주민의 거주관계 등 인구의 동태를 명확한 파악, 주민생활의 편익 증진, 행정사무의 적정 처리)에 배치되지 않으며, 현행법이 강제하고 있는 ‘전 국민’ 주민등록증 발급 제도 자체가 무너지는 것도 아니다.

개정안은 부칙 규정에서 종전 주민등록증을 선택할 수 있는 가능성을 아예 배제함으로써, 개인정보 주체의 자기결정권을 침해하고 있다고 판단된다.

 

3. 결론

 

주민등록법의 개정과정을 보면, 1970년대와 1980년대에는 국민에 대한 국가의 감시와 통제를 강화하는 방향으로 나아갔고, 1990년대와 2000년대에는 전자정부 구현을 위해 개인정보에 대한 전산화와 통합을 강조하고 있다. 최근 발생했던 개인정보의 대량유출 사건으로 인한 피해자는 사실상 전체 국민이라 해도 과언이 아닐 만큼 그 피해의 범위가 광범위하고, 이와 같은 개인정보유출은 1차 유출에 의한 직접 피해 이외에도 그 피해가 국경을 넘어 연쇄적으로 확산될 수 있다는 데 그 문제의 심각성이 있다.

우리나라의 주민등록제도는 그 도입의 역사와 개정과정이 보여주는 것처럼, 본래의 의미의 주거등록제도의 목적을 한참 넘어서서, 국민 개개인의 정보를 국가가 통합적으로 관리함으로써 감시와 통제가 강화되는 방향으로 고착되어 왔다. 이번 개정안은 주민등록과 관련한 개인 정보를 전자적 방법으로 수록하는 것을 주된 내용으로 하고 있는바, 이와 같은 개정안은 지난 1997년 도입이 시도되었던 전자주민카드의 문제점을 그대로 답습할 우려가 높다. 위헌적 요소를 담고 있는 정부의 주민등록법 개정안은 철회되어야 한다.

사법분야

<입법촉구법안>

 

고위공직자비리조사처 설치 및 운영에 관한 법률안

 

1. 법안발의 현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 5. 18.	이정희(민)	고위공직자비리조사처를 독립기구로 설치
2	2010. 4. 9.	양승조(한)	고위공직자비리조사처를 독립기구로 설치

 

2. 현 상황의 문제점

 

고위공직자의 직무 관련 부정부패 사건에 대한 검찰의 수사 및 기소에 대한 정치적 중립성 시비가 끊이지 않음은 물론 시국사건에 대한 무리한 수사와 기소로 인한 인권침해가 심각한 상황임. 그리고 피의사실공표죄 등 수사기관 자신의 범죄행위에 대한 수사 및 기소는 전혀 이루어지지 않고 있음. 뿐만 아니라 스폰서 검사사건처럼 검찰의 구조적 비리문제에 대해서도 검찰 자체 수사는 물론 특검 수사도 아무런 성과를 내지 못하고 있음.

 

이러한 상황은 검찰개혁이 매우 시급하다는 것을 증명하는 바, 검찰개혁을 위해서는 막강한 검찰권을 분산하고 견제와 균형을 이루도록 하는 것이 관건임. 따라서 완전 독립된 사정기구인 고위공직자비리조사처(이하 ‘고비처’)를 설치하여 고위공직자의 청렴성을 확보함은 물론 검찰권의 남용을 방지하고 검찰비리를 예방할 필요가 있음.

 

3. 주요 입법방향

 

가. 독립성 확보

 

고비처 활동의 핵심은 정치적 독립에 있으므로 대통령의 영향이나 행정부로부터 완전히 독립된 기구로 설치하는 것이 가장 바람직함. 완전 독립기구로 설치하는 것이 어렵다면 독립적인 부패전담기구를 설치하여 그 산하에 둠으로써 부패문제에 대하여 종합적․범국가적으로 대처할 수 있는 시스템도 가능할 것임.

 

나. 처장 임명절차 및 임기 등

 

도덕성, 전문성 및 부패사정 의지를 갖춘 처장을 임명하기 위해서는 처장후보추천위원회 구성 등을 통해 시민사회의 의견을 수렴하고 인사청문회를 통해 철저한 검증을 거치도록 하여야 함. 그리고 처장의 독립적 업무수행을 위해 연임 및 퇴직 후 공직진출을 제한할 필요가 있음.

 

다. 수사권과 기소권

 

고비처의 핵심은 독립적인 수사권과 기소권을 가지는데 있음. 장기적으로는 검찰의 경우에도 수사권과 기소권을 분리하는 것이 타당하나 그렇지 못한 상황에서는 고비처가 기소권도 가져야만 검찰에 대한 견제역할을 수행할 수 있음.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

양승조의원안은 고비처 수사대상 범죄가 특정되어 있지 않는 등 법안 내용의 구체성이 떨어지는 문제가 있음. 상대적으로 이정희의원안이 타당함.

다만 두 안 모두 처장임명에 대법원장의 추천을 거치도록 하고 있으나, 민주적 정당성이 취약하고 수사 전문성이 없으며 전체 법조를 대표할 수 없는 대법원장이 처장 임명에 관여하는 것은 적절하지 않음. 처장후보추천위원회를 통해 시민사회의 의견이 수렴될 수 있도록 제도화할 필요가 있음.

 

검찰청법 일부개정안

 

1. 법안발의 현황

 

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 4. 22.	박영선	법무부 탈검찰화, 검찰총장후보추천위원회 신설, 중수부 폐지
2	2010. 4. 2.	양승조	퇴직 1년 미만 검사의 대통령실 근무 금지

 

2. 현 상황의 문제점

 

검찰의 중립성과 독립성 및 수사의 공정성 확보를 위해서는 상위기관인 법무부가 검찰을 민주적으로 통제할 필요가 있음 그러나 현재는 법무부와 검찰의 인적·기능적 중복으로 인하여 업무효율성이 저해됨은 물론 상위기관인 법무부가 검찰의 지배를 받는 결과를 낳은 등 법무부와 검찰의 동질화로 인하여 법무부가 적절한 견제와 감독기능을 수행하지 못하고 있음. 그 밖에 대검 중수부 등 직접수사로 인한 폐해, 공정한 인사기준 및 평정기준의 부재, 유명무실 내부감찰 등 검찰개혁과제가 산적해 있음.

그리고 현행법이 비록 검사 재직중 대통령실 파견이나 대통령실 직위 겸직을 금지하고 있으나 실제로는 검사의 직을 면직한 후 대통령실에 근무하고 차후 검찰로 복귀하는 편법적인 방법이 동원되어 검찰의 독립성 확보라는 입법취지를 몰각시키고 있음.

 

3. 주요 입법방향

 

가. 법무부의 탈검찰화

 

현직 검사 및 검찰청 직원이 법무부 직원을 겸임하지 못하도록 하고 외부 공모 확대를 통해 교정·보호, 출입국관리, 인권옹호 등 상대적으로 소홀히 다루어지고 있는 비검찰분야 업무를 강화하고, 중장기적 정책부서로서의 기능을 제대로 수행할 수 있도록 하여야 함

 

나. 검찰총장후보추천위원회제도의 도입

 

검찰총장이 임명권자의 영향으로부터 벗어나 독립적으로 업무를 수행할 수 있도록 하기 위해 후보추천위원회제도를 도입하여야 함.

 

다. 검찰의 직접수사기능 폐지

 

검찰개혁을 위해 장기적으로는 검찰의 수사권을 폐지하여야 하고, 단기적으로는 직접 수사기능을 폐지하여야 함. 특히 대검 중수부처럼 정치적 영향으로부터 자유로울 수 없는 부서는 즉시 폐지하여야 함.

 

라. 감찰 강화

 

감찰담당 부서장은 반드시 검찰경력이 없는 외부 인사를 임명하게 하고 감찰위원회제도를 통해 감찰제도의 실효성을 확보할 필요가 있음.

 

마. 대통령실 영향력 배제

 

검사로 재직했던 자 중 퇴직 후 1년이 경과하지 않은 사람은 대통령실의 직위를 가질 수 없도록 하고, 대통령실에 근무했던 자 중 퇴직 후 1년이 경과하지 아니한 사람은 검사가 될 수 없도록 함으로써 검찰의 독립성을 확보하여야 함.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

박영선의원안과 양승조의원안은 법무부 문민화 또는 탈검찰화, 독립성 보장 및 감찰의 실효성 확보 등을 위한 구체적 내용을 담고 있음.

 

 

형사소송법 개정안

 

1. 법안발의 현황

 

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 4. 7	박영선	수사기록 목록작성의무 명시, 검사의 수사기록 열람등사 거부시 재판절차 중시 및 공소기각 판결 선고 등 증거개시 실효성 확보
2	2009. 5. 27	이정희	수사기록 목록작성의무 명시, 검사의 수사기록 열람등사 거부시 재판절차 중시 및 공소기각 판결 선고 등 증거개시 실효성 확보
3	2009. 9. 11.	박영선	재정신청대상을 불기소처분된 모든 고발사건으로 확대하고, 공소유지 담당자를 변호사중에서 선임하도록 함

 

 

2. 현 상황의 문제점

 

가. 증거개시 제도 관련

 

현행 형사소송법은 피고인의 방어권 및 공정한 재판을 받을 권리를 충실히 보장하고 공판중심주의를 보다 실질적으로 구현하기 위하여 ‘공소제기 후 검사가 보관하는 서류 또는 물건(이하 “서류등”이라 한다)’에 대하여 피고인·변호인의 열람·등사권을 인정하고 있음.

 

그러나 검사가 증거조사를 신청하거나 신청할 예정인 증인이나 서류 이외의 수사기록에 대해서 법원의 열람·등사 허용결정에도 불구하고 피고인 측에 열람·등사를 허용하지 않는 사태가 발생하고 있음. 이는 피고인의 방어권 행사를 심각하게 침해하는 것일 뿐만 아니라, 수사서류등의 열람·등사를 허용하라는 법원의 결정을 이행하지 않음으로써 공정한 재판의 진행을 방해하는 결과를 초래하고 있음.

나. 재정신청 제도 관련

 

현행 형사소송법은 재정신청대상사건을 고발사건의 경우 고발의 경우에는 형법 제123조 내지 제125조의 죄(공무원의 직권남용, 독직폭행, 불법체포감금죄)로 한정하고 있음. 이에 따라 보호법익이 사회적, 국가적 법익에 해당하거나 삼성 X파일 사건, 전 국세청장 그림로비의혹사건 등과 같이 대부분 고발로 수사가 착수되는 공익에 관련되는 중요한 사건의 경우에는 검찰이 불기소처분을 하더라도 통제장치가 미흡함.

 

그리고 재정신청 사건에 대한 공소유지를 검사가 담당함에 따라 기존의 불기소 처분을 한 부서에 해당 사건을 배정하거나 구형의견을 제출하지 않거나 무죄를 구형하는 등 공소유지가 제대로 이루어지지 않고 있음.

 

이로 인해 검찰의 기소독점주의 및 편의주의에 대한 통제라는 재정신청제도의 실효성이 확보되지 못하고 있음.

 

 

3. 주요 입법방향

 

가. 증거개시 제도 관련

 

검사 등 수사기관이 수사과정에서 작성되거나 취득한 서류 또는 물건에 대한 목록을 빠짐없이 작성하도록 하여 검사가 피고인에게 유리한 증거나 서류를 수사기록의 목록에서 고의 또는 과실로 누락시키는 등 수사기록의 일부를 은폐하지 못하도록 하여야 함.

 

검사가 법원의 수사기록 열람·등사결정을 지체없이 이행하지 아니하는 경우 법원은 직권 혹은 피고인이나 변호인의 신청에 따라 기간을 정하여 검사가 서류등의 열람·등사 또는 서면의 교부를 이행할 때까지 공판절차를 중지할 수 있도록 하고 검사가 법원이 정한 기간 내에 서류등의 열람·등사 또는 서면의 교부를 이행하지 아니한 경우 법원은 판결로써 공소기각의 선고를 할 수 있도록 하여야 함.

 

나. 재정신청제도 관련

 

재정신청의 대상은 모든 고발사건으로 확대하고, 공소유지 담당자를 변호사로 변경하여야 함.

 

4. 기존법안 검토

 

가. 증거개시제도 관련

 

박영선의원안과 이정희의원안 모두 증거개시제도의 실효성을 확보하기 위한 구체적 내용을 담고 있음.

 

나. 재정신청제도 관련

 

재정신청 대상사건 확대, 공소유지 담당자 변경 등 개정내용은 타당하나, 재정신청의 전면확대에도 불구하고 신속하고 충실한 심리를 도모하기 위해서는 재정신청 사건 관할을 지방법원 합의부로 변경하는 것이 타당함.

 

그리고 재정신청 전 필수적 절차인 검찰항고제는, 상명하복의 검찰조직 특성상 검찰 스스로 부당한 불기소처분을 시정하기를 기대하기 어렵고 고소고발인의 신속한 권리구제를 위해 폐지하거나 임의적 절차로 변경하는 것이 타당함.

 

통신비밀보호법 개정안

 

1. 법안발의 현황

 

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 3. 2	이정희	범죄수사를 위한 통신제한조치의 허가요건에 개연성 요건을 추가하고, 통신제한조치의 대상이 되는 범죄의 범위를 축소하는 등 전면적 개정

 

2. 현 상황의 문제점

 

현행 통신비밀보호법에 따른 통신제한조치나 통신사실확인자료 제공의 요건이 지나치게 완화되어 영장주의, 적법절차 및 사법적 통제에 의한 통신비밀의 보호가 제대로 이루어지지 않고 있음.

 

3. 주요 입법방향

 

○ 통신제한조치의 허가요건을 강화하고, 통신제한조치 대상범죄를 축소하며, 긴급 통신제한조치는 삭제하여야 함.

○ 현행 2개월로 지나치게 긴 통신제한조치의 기간을 단축하여야 함

○ 송ㆍ수신이 완료된 전기통신의 압수ㆍ수색ㆍ검증을 감청에 준하여 규제할 필요가 있음.

○ 통신제한조치를 집행하는 경우 관련 직원의 입회, 녹음, 녹음된 기록의 봉인, 이에 대한 당사자의 열람권 등을 신설하여야 함.

○ 「전기통신사업법」 에 따른 ‘통신자료’도 통비법의 규율대상으로 포함하여야 함.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

이정희의원안은 위와 같은 입법방향에 부합하는 구체적인 내용을 담고 있으므로 시급한 입법이 필요함.

<입법반대법안>

 

보호감호 도입 형법총칙 개정시안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

 

법무부에서는 2008년부터 장관자문기구 성격의 「형법개정특별위원회」를 가동하여 형법의 전면개정안을 준비 중에 있음. 지난 8.25. 형법총칙분야 개정시안에 관한 공청회를 개최하였으며, 2010년 정기국회 회기 중에 개정안을 국회에 제출할 예정이라고 함.

 

나. 주요내용

 

○ 보안처분에 관한 규정을 형법에 두고, 보안처분의 종류로 “보호감호, 치료감호, 보호관찰”을 규정함

○ 보호감호의 도입을 전제로 상습범 및 누범가중 규정을 폐지하기로 함.

○ 사형을 그대로 존치함

○ 징역형 기간은 “1월 이상 30년 이하”로 하고 가중시 “50년 이하”로 함- 2010.4.15. 형법개정시 변경된 내용을 그대로 반영한 것임.

○ 작량감경(형법 제53조) 규정을 개정하여 ‘일정한 사유가 있는 경우에 한하여’ 감경할 수 있도록 함

 

2. 검토의견

 

○ 헌법재판소는 보호감호제에 대하여 “보호감호처분은 재범의 위험성이 있고 특수한 교육․개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위한 보호처분이므로 형벌과 보호감호를 병과 한다고 해서 이중처벌금지의 원칙에 위반되지 않는다”고 하였음(1996.11.28. 선고 95헌바20, 1991.4.1. 선고 89헌마17․85․100․109․12 사건 등)

○ 법무부도 보호감호제를 그 본래의 이념인 교정을 통한 사회복귀 및 사회방위에 걸맞게 제도화하고 운영한다면 이중처벌이 아니고 위험한 강력범죄자로부터 사회를 보호하는데에도 실제로 기여할 수 있다고 주장하고 있음.

○ 그러나 2010.9.30. 이귀남 법무부장관의 취임1주년 인터뷰(연합뉴스)나 독일의 실제 운영사례를 보면, 보호감호를 통한 범죄자의 사회복귀 촉진은 명분에 불과하고 실제로는 범죄자에 대한 장기적 격리수단으로 사용될 가능성이 매우 큼

○ 그러나 보호감호를 통한 장기간의 격리정책은 실질적으로는 형기의 연장일 뿐 형벌을 통한 범죄자의 재사회화 촉진이라는 사회국가원칙에 반함

○ 만약 범죄자의 사회복귀라는 목적을 위해 보호감호제를 도입한다고 하더라도 형벌의 목적이 바로 교정교화를 통한 사회복귀이므로 형벌과의 차이가 없게 되고 사회복귀를 위한 맞춤형 교정처우는 바로 행형의 목적이고 징역형 단계에서 얼마든지 실시할 수 있고 실시하여야 하는 것임.

○ 법무부는 시설 내에서 상당한 자유를 보장하고 사회복귀를 위한 처우프로그램을 실시함으로써 징역형과 보호감호를 차별화할 것이라고 주장함.

○ 그러나 개정시안은 보호감호의 내용에 대해 “보호감호는 보호감호시설에 수용하여 교화하고, 사회복귀에 필요한 직업훈련과 근로를 부과할 수 있다”고 규정하고 있는데 이는 구 사회보호법 규정과 동일함. 결국 수용시설의 차이 말고는 실제 집행상 어떠한 차이를 가져올 것인지 의심스러움.

○ 청송과 같은 오지에 구금하고 외부와의 연락이나 교통을 철저하게 차단하면서 시설 안에서 자유를 조금 더 준들 이는 징역형과 집행상의 본질적인 차이가 있는 것으로 보기 어려움.

○ 보호감호의 실질적 요건으로 중요한 역할을 할 ‘재범의 위험성’에 대한 판단이 중요하나 그 개념 자체가 지극히 불확정적 판단개념이고, 장래의 범죄가능성에 대한 예측적 판단이라서 결코 쉽지 않으며 이를 보다 객관적으로 측정할 수 있는 신뢰할 만한 도구도 존재하지 않음.

○ 이로 인해 아동성폭력 범죄 등 사회적 비난이 큰 사건에 대해 검찰과 법원이 이를 의식하여 재범위 위험성을 손쉽게 인정할 가능성이 큼

○ 그 밖에 사형제 존치, 형량 상향 역시 위헌성이 크고 작량감경규정의 개정은 검찰권의 강화로 이어지게 될 것임.

 

검찰권 강화 형법 및 형사소송법 개정안과 개정시안

 

1. 법안개요

 

가. 대상법안

 

○ 2010. 3. 24. 여상규의원 대표발의 형사소송법 일부개정법률안

 

○ 형법 및 형사소송법 개정시안

– 법무부는 2010.10.5. 5일 공청회를 열어 사법협조자 소추면제 및 형벌감면제, 중요 참고인 출석의무제, 사법방해죄, 피해자 참가제, 영상녹화물의 증거능력 인정 등 5개 제도 도입을 골자로 하는 형사소송법 및 형법 개정안을 12월 국회에 제출하겠다고 밝혔음.

 

나. 주요내용

 

○ 여상규의원안

– 기존에 재판장 또는 수명법관의 구금, 보석, 압수 또는 압수물환부 등에 대한 재판에 대하여 준항고를 할 수 있도록 한 규정을 ‘판사의 구속에 대한 재판’에 대하여도 준항고를 할 수 있도록 개정함으로써 명문으로 영장항고제를 도입함

 

○ 형법 및 형사소송법 개정시안

– 플리바게닝제도 도입

– 참고인 출석불응시 강제구인제도 도입

– 참고인의 허위진술 등을 처벌하는 사법방해죄 도입

– 수사기관의 영상녹화물에 대해 조서에 준하는 증거능력 인정

 

2. 검토의견

 

가. 여상규의원안

 

○ 구속영장 청구에 관한 재판 자체에 대하여 항고 또는 준항고를 통한 불복을 허용하게 되면 그 재판의 효력이 장기간 유동적인 상태에 놓여 피의자의 지위가 장기간 불안정하게 될 뿐만 아니라 검찰의 무리한 수사와 부실한 수사를 토대로 중요한 신체의 자유가 침해될 여지는 더욱 커짐.

○ 영장항고제를 통하여 영장기각결정에 대한 불복이 보다 용이, 신속, 간편해지면 불구속수사원칙 및 불구속재판원칙 역시 훼손될 여지가 크며, 검찰권 남용의 우려도 더욱 커짐.

○ 따라서 기존의 영장재청구제보다 신속·간편하게 영장기각결정에 대한 검사의 항고를 인정하는 영장항고제를 도입함으로써 피의자 및 피고인의 인권침해를 방지하겠다는 개정안의 목적은 그 자체로 상호 모순되며, 그 준거의 정당성이 없다 할 것임.

 

나. 형법 및 형사소송법 개정시안

 

(1) 플리바게닝제도 도입

 

○ Plea Bargain 제도는 그 연혁상 미국처럼 관습적으로 Plea Bargain이 인정되어와 이를 합법적 제도 안으로 끌어 들여 제도적 제한 및 엄격한 요건심사를 행할 필요성이 있어 인정된 제도이며, 헌법상 형사피고인에게 배심재판을 받을 권리가 인정되어 배심재판이 대부분을 차지하는 나라에서 배심재판의 비효율과 비신속성을 보완하기 위하여 나온 제도임.

○ 그러나 우리나라의 경우에는 원칙적으로 Plea Bargain이라는 제도가 행해진 역사적 배경이 없을 뿐만 아니라 오히려 과도한 검찰권의 임의적 행사로 인하여 이를 제한하여 피의자의 권리를 보호할 필요성이 요구되는 바, 현재 배심재판(배심제와 참심제의 중간적 성격을 지닌 국민참여재판을 배심제로 볼 경우)이 극히 예외적으로 행해지고 있고, 대부분 판사에 의한 재판이 행해지고 있어, 시간이 많이 걸리고 복잡한 배심재판의 단점을 보완해야 한다는 필요성이 없는 상황에서 굳이 국민의 법관에 의한 재판을 받을 권리를 훼손하면서까지 동 제도를 도입할 필요성은 없음.

○ 동 제도의 필요성이 인정되기 위해서는 기존의 재판이 과다하게 시간이 많이 걸리고, 비효율적으로 이루어져서 신속한 재판을 받을 권리를 해할 정도가 되어야 함. 그러나 우리나라 재판은 미국이나 다른 나라에 비해 그 신속성과 효율성이 어느 정도 인정되고 있어 Plea Bargain을 인정할 만큼 심각한 재판지연의 문제는 없는 바, 실체적 진실발견, 법관에 의한 재판을 받을 권리 침해, 무고한 피의자의 유죄인정 등의 위험을 감수하면서까지 Plea Bargain을 인정하여야 하는가에 의문임. 상대적으로 시간이 많이 걸리는 배심재판제도 하에서 인정되는 Plea Bargain제도의 폐해에 대해 미형사법학자들도 동 제도가 미국헌법상의 권리인 배심재판을 받을 권리를 형해화하여 사실상 실체적 진실발견이나 사법적 정의에 부합되지 않는다고 비판하고 있다는 점에 유의할 필요가 있음.

○ 동 제도가 유효히 인정되기 위해서는 형사절차상 검사와 피고인 또는 피의자가 상대적으로 동등한 협상력을 가지고 있어야 하며, 변호인의 조력을 받을 권리가 실질적으로 충분히 보장인정되어야 하며, 피고인의 이익과 권리를 보호하기 위한 각종 제도적, 실질적 장치가 마련되어 허위자백을 할 위험성이 없어야 함. 그러나 우리나라의 수사절차상 검사와 피의자가 동등한 협상력을 갖고 있다고 볼 수 없고, 수사과정에서 대부분의 피의자가 변호인의 조력을 받지 못하며, 변호인이 있다하더라도 이런 저런 제약으로 인하여 피의자가 충분히 자신의 권리를 보호받지 못하는 현실이며, 밀실수사, 과잉수사, 불법수사 등이 종종 문제되는 현실을 감안할 때, 가뜩이나 검찰권의 비대와 남용으로 인하여 미네르바 사건 무죄, 촛불시위사건 무죄 등으로 사회문제화 되는 시점에서 Plea Bargain 도입을 주장하는 것은 앞뒤가 바뀐 주장으로서 수사편의주의, 기관이기주의로 비춰질 소지가 충분함.

○ 검찰이 재판에 갈음하는 성격의 준사법적 권한인 Plea Bargain을 권한을 주장하려면, 미국 검찰과 마찬가지로 검찰이 오로지 기소권자로서만 역할을 할 때 그 집행의 공정성을 담보할 수 있음. 우리 검찰과 같이 수사권과 기소권 모두를 갖고 있는 기형적인 현실 속에서 동 제도까지 검찰에 인정한다면 검찰권한의 과도한 집중과 남용이 더욱 문제될 소지가 크므로, Plea Bargain을 주장하기에 앞서 기소권자와 수사권자의 분리가 선행되어야 함.

 

(2) 참고인강제구인제 도입

 

○ 도입안은 미국의 대배심제도상의 벌칙부 소환영장, 중요참고인 체포제도와 독일의 참고인구인제도에 기초한 것으로 보임.

○ 동 제도는 미국이나 독일 모두 대배심이나 형사소송절차 등 사법절차상에만 인정되는 제도이고, 도입안과 같이 검찰·경찰 등 수사기관이 행하는 수사절차에서 인정되는 제도가 아님.

○ 동 제도를 수사기관에서의 진술을 강제하기 위하여 사용하거나, 수사자료를 물색하는 도구 내지 증거수집의 수단으로 사용하거나, 당사자를 위협하거나 플리바겐에 응하도록 하기 위한 도구로 사용하는 경우 등 수사기관의 수사 목적으로 사용하는 것을 금지하고 있음에 유의해야 함.

○ 또한 피의자의 체포, 구금이나 강제소환의 경우에도 엄격한 요건 하에 법원이 발부한 영장을 필요로 하는 상황에서 아무런 죄도 없는 무고한 참고인을 검찰이 참고인구인제도로써 피의자보다 더 손쉽게 구인할 수 있게 된다면, 국민의 헌법상 권리인 신체의 자유를 심히 침해할 우려가 있음.

○ 현재 검찰이 기소권자인 동시에 수사권자로서 비정상적으로 과다하고 강력한 검찰권을 행사하고 현실에서 참고인구인제도까지 인정한다면, 일반 국민의 신체의 자유 등 헌법상 권리를 훼손하는 결과를 초래하게 되며, 수사편의만을 생각한 인권침해적 발상이라 할 것임.

 

(3) 사법방해죄 신설

※ 신설안의 죄명은 사법방해죄로 되어 있으나 그 실질은 허위진술죄에 가까워 두 죄의 측면 모두를 살펴보기로 함.

 

1) 사법방해죄 측면

○ 미국은 미연방형법 제73장 제1501조 내지 제1520조에서 ‘배심원 등에 대한 부당한 영향력 행사 및 위해죄’, ‘정부부처, 기관 및 위원회의 절차방해죄’, ‘기록 또는 소환장의 변조절도죄‘, ’허위보석청구죄‘, ’법원명령방해죄‘, ’뇌물공여로 인한 범죄수사방해죄‘ 등 다양한 형태의 사법방해행위를 규정하고 있으나, 동 신설안이 상정하고 있는 형태의 사법방해죄의 범죄유형은 규정·처벌하고 있지 않음.

○ 사법방해죄는 일반적으로 사법절차, 즉 대배심이나 정식재판절차 등이 계속 중일 때 행해진 사법방해 행위만을 처벌하므로, 사법절차가 아닌 경찰이나 연방국세청, FBI, 기타 정부부처가 주도하는 ‘수사과정’에서 행해진 허위진술은 이 죄로 처벌되지 않으며, 검찰의 수사절차는 사법절차가 아니라는 점에 유의해야 함.

○ 동 신설안이 사법방해죄로 처벌하려고 하는 행위유형인 ‘수사기관에 대한 허위진술’은 미연방사법방해죄가 처벌하려는 행위유형 중 어느 것에도 해당하지 않음. 또한 범죄수사절차상 인정되는 사법방해죄 범죄유형 역시 ‘뇌물공여’로써 정당하고 공정한 범죄수사를 방해하였을 때 인정되는 것이지 범죄수사절차상 행해진 허위진술을 처벌하는 규정이 아님.

○ 신설안은 “증인이 허위진술을 한 때” 및 “……수사하는 공무원에게 범죄를 구성하는 사실에 관하여 허위의 진술을 한 자”로 규정함으로써 그 범죄유형이 특정되어 있지 않고, 공판절차나 수사과정상 행해진 거의 모든 허위진술을 처벌대상으로 규정하여 과다하고 광범위하게 처벌토록 하는 바, 이는 우리 헌법상 죄형법정주의, 과잉금지원칙에 반할 우려가 있음.

 

2) 허위진술죄 측면

○ 미국연방형법상 허위진술죄는 연방정부의 입법ㆍ행정기능의 낭비를 방지하고 진실성을 확보하기 위하여 규정된 조항으로, 명문의 사법기능예외원칙에 따라 사법기능은 동 허위진술죄로 보호되는 기능이 아님.

○ 이에 따라 미국에서는 대배심이나 재판절차상 허위진술이나 변론, 허위의 진술서 제출 등의 행위는 위증죄나 기타 사법방해죄에 해당되지 않는 한 동 조에 의거하여 처벌할 수 없으며, 무고죄 등 연방검사의 직무를 적극적으로 촉발하는 경우를 제외하고는 수사 등 법집행과 관련하여 주사법경찰관이나 주정부기관에 허위진술하거나 연방사법경찰관의 질문에 대하여 선서 없이 구두로 허위진술한 경우, 연방검사의 질문에 대답한 소극적인 허위진술의 경우에도 허위진술죄로 처벌할 수 없음에 유의해야 함.

○ 미국연방형법상 허위진술죄로 처벌하기 위해서는 ‘알면서도 고의로’라는 이중의 주관적 구성요건을 요하며, 그 진술이 중요한 사실관계에 대한 진술이어야 하며, ‘허위’의 정도는 단순히 사실과 다르다는 것에서 나아가 남을 기망하려고 하거나 사실을 왜곡하려는 적극적 의도이어야 하는 등의 엄격한 요건을 요하고 있음.

○ 허위진술죄를 인정하는 미국에서도 허위진술죄의 처벌범위의 광범위성으로 인한 수사권 남용 문제 및 인권침해 가능성을 우려하여 이를 제한하고자 하는 개정시도와 비판이 있음.

○ 허위진술죄를 인정하고 있는 미국에서조차 많은 비판과 문제점이 있는 허위진술죄를 아무런 제한 없이 더 광범위하게 입안하는 신설안은 우리 헌법상 과잉금지원칙과 죄형법정주의 및 자기부죄금지원칙에 반하는 입법이며, 현재에도 강력한 수사권과 그 남용으로 인해 인권침해 시비가 발생하는 현실에서 자칫 코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이 식의 무제한적 적용으로부터 피의자와 참고인의 인권을 보호하기 어렵다는 큰 문제점이 있음.

○ 또한 신설안과 같이 대부분의 선서하지 않은 진술을 허위진술죄로 처벌하게 된다면, 위증죄와의 구별이 모호해져, 선서하지 않은 진술은 처벌하지 않고 오로지 선서한 진술만 처벌하도록 한 위증죄의 원래 입법취지가 부당히 간과될 수 있으며, 자칫 위증죄로 처벌할 수 없는 경한 사안을 위증죄와 마찬가지로 처벌하게 되어 비례와 형평성의 문제를 야기할 우려가 있음.

○ 또 참고인의 경우에도 선서하지 않은 진술에 대하여 위증죄와 마찬가지의 책임을 부과한다면, 수사기관에서 보복 등 여러 가지 원인으로 사건의 진실을 말할 수 없는 상황인 경우, 뒤늦게 법정에서 증인보호가 이루어진 상태에서 실체적 진실을 밝힐 수 있는 기회를 박탈한다는 점에서 형사소송절차의 양대 목적중 하나인 ‘실체적 진실발견’에 반하는 결과를 초래할 우려가 있음.

○ 사법방해죄와 허위진술죄로 보호할 법익은 기존의 위증죄, 증거인멸죄, 무고죄, 범인은닉죄, 문서손괴죄 등 일반 형법규정의 ‘적극적’ 활용으로도 충분히 해결할 수 있는 문제임.

 

양형기준법안

 

1. 법안개요

 

가. 대상법안

○ 2010. 3. 30. 박민식의원 대표발의 양형기준법안

 

나. 주요내용

 

○ 양형기준 설정 등 양형위원회 활동의 효율성을 제고하기 위하여 양형위원회를 대통령 소속으로 함

○ 대통령이 양형위원을 임명 또는 위촉하되, 국회의 동의절차를 거치도록 함

○ 전체 범죄에 대한 체계적인 분석을 통하여 양형기준을 설정할 수 있도록 범죄의 중대성과 범죄전력을 두 축으로 종합적인 양형기준표를 제정하도록 함

○ 법관에게 양형기준의 준수를 부과하고, 아울러 법관으로 하여금 판결서에 양형기준에 따른 양형이유 설시 및 양형기준을 벗어나는 경우 그 이탈 사유를 기재하도록 함

○ 피고인이나 검사는 법원이 양형기준을 준수하지 아니한 경우와 양형기준을 이탈하면서 그 이탈의 사유를 기재하지 아니한 경우, 이탈의 사유가 불합리한 경우에 상소할 수 있도록 하였고, 양형기준을 준수하였더라도 양형기준을 이탈하는 것이 오히려 더 타당한 경우에도 아울러 상소할 수 있도록 함.

 

2. 검토의견

 

가. 대통령 소속의 양형위원회 설치

 

○ 개정안은 양형위원회를 대통령 소속으로 두도록 하고 있음(제3조)

○ 양형은 재판작용의 본질을 구성하므로 사법권의 속성을 가지고 있음

○ 양형기준을 법원의 재판작용에 있어 권고적 기준을 제시한다는 취지에서 이해한다면 양형위원회는 현행 법원조직법에서 정한 대로 법원 소속으로 정하여야 함

○ 양형기준에 법률적 효력을 부여하는 경우라면 입법권을 보유한 국회 산하에 양형위원회를 두고 양형기준표를 법률로 정해야 함

○ 다만, 정부도 법률제안권을 보유하므로 동 위원회를 대통령 소속으로 하고 양형기준을 법무부를 통하여 법률안으로 제출할 여지는 있을 것임

○ 양형의 구체적인 기준을 형법과 형사소송법의 특별법으로 정하여 법관의 선고형을 기속하는 것은 헌법 제101조 및 제103조와 충돌될 가능성이 상당함

○ 특정 범죄에 관하여 구체적인 선고형을 지정하는 것은 선고형량의 재량을 전제로 하는 법정형 제도의 본질에 반할 수 있음

○ 사법권의 독립과 여론재판 혹은 정부의 자의적인 사법간섭을 회피하기 위해서는 삼권분립의 2 당사자인 국회와 정부가 연합하여 재판의 형량을 정하도록 하는 제시안은 허용되기 곤란함

○ 양형위원회는 법원에 소속되거나 국회 소속 위원회로 설치하는 것이 타당하나, 권고적 양형기준을 원칙으로 하는 경우라면 당연히 법원에 소속되도록 해야 함(그렇지 않은 경우 사법간섭이 됨)

 

나. 양형위원회의 위원자격

 

○ 법안은 양형위원으로 법무부장관이 추천하는 경력 15년 이상의 검사 2인을 포함하도록 하고 있음(제5조)

○ 그러나 소추기관인 검사가 직접 양형기준의 결정에 참여하는 것은 사법권의 본질을 침해하는 것으로 허용될 수 없음.

○ 미국의 연방양형위원회는 사법부 소속의 독립위원회이고 법무부장관이 지명한 위원은 의결권이 없음

○ 영국은 의회에 의하여 창설된 독립위원회로서 위원 12명 가운데 법관은 6명이나 검사가 직접 위원으로 참여하지 않는 것으로 보임

○ 법관과 변호사, 법학교수 등 전문가 뿐 아니라 시민단체 등이 참여하여 적정한 양형기준안을 결정하도록 하는 것이 바람직 함

 

다. 양형기준의 성격과 방식

 

○ 양형기준제도는 크게 계량적(격자형) 양형기준(미연방과 미국 20여개주)과 개별적(서술적) 양형기준(영국), 양형정보시스템(호주, 스코틀란다 등), 법정양형기준(대륙법계 일반) 등으로 구별됨

○ 제시된 안은 미연방의 계량적(격자형) 양형기준과 유사한 방식을 채택하고 있으나 그 구속력은 더욱 강력한 것으로 이해됨

○ 미국연방의 양형기준은 권고적/자발적 양형기준의 성격을 갖는 것으로 이해되며(기속적 양형기준은 Booker 판결에 의하여 2005년에 폐지되었음), 상당수의 주는 추정적 양형기준을 채택하고 있기도 함

○ 미연방의 양형기준은 구체적 타당성이 있는 양형이 이루어지지 않고, 법원간의 양형이탈율이 증가하고 있으며, 수사협조를 이유로 하한이탈을 하는 경우가 높아 검사의 플리바게닝에 적극 활용되고(양형재량의 검사에로의 이전), 양형기준 자체가 복잡하여 법률전문가도 이해하기가 쉽지 않으며, 기계적인 양형이 이루어져 양형인자에 관한 다툼이 복잡하게 진행되는 등 부작용이 많음

○ 부정기형과 보호관찰로 대별되는 미국의 양형 및 형집행방법과 우리의 정기형제도가 조화를 이루기가 쉽지 않음

○ 권고적 양형기준을 전제로 한다면 서술식 양형기준과 이를 보완하기 위한 보충적 기준표를 설정하는 것이 타당할 것임

 

라. 2년의 준비기간

 

○ 양형기준의 설정과 관련하여 발생하는 갈등은 양형기준을 과거의 양형기준을 통계적으로 종합하여 통계적이고 역사적으로 이를 확인하도록 하는 방식으로 결정한 것인지 아니면 범죄에 범죄자에 관한 규범적인 양형기준을 창설적으로 설정할 것인지 하는 것에 관한 것임

○ 과거의 양형을 통계적으로 종합하여 국민의 양형에 관한 정의감정을 발굴하는 내용으로 양형기준을 결정하려면 범죄의 형종별 선고기준과 범죄인의 주관적 양형인자를 별도로 조사하여 합리적인 내용으로 양형기준 발굴작업을 하여야 함(현재 대법원 양형위원회의 방식)

○ 그러나, 규범적으로 미리 일정한 양형기준을 내용을 설정하고 이를 전제로 양형기준을 구체화할 수 있음

○ 규범적인 양형기준 설정작업을 수행하는 경우라도 2년은 충분한 기간이 아님(특히 격자형으로 전체 범죄에 결쳐 양형기준 작업을 하는 것은 현실성이 없다고 봄)

○ 특정 범죄 혹은 주요한 범죄에 대하여 우선적으로 양형기준 설정작업을 하는 경우라면 2년 중 일정한 성과를 거둘 수 있을 것임

 

마. 양형기준 이탈에 관한 상소

 

○ 법안은 양형기준 이탈에 대한 상소를 허용하고 있음(제22조)

○ 현재도 양형부당을 이유로 상소할 수 있으므로 양형기준 이탈에 관하여 상소를 제기할 수 있도록 하는 것은 타당함

○ 법관이 일반적인 양형기준의 이탈에 관한 이유를 기재하도록 하자는 부분에 관하여서도 적극 찬동함

 

바. 양형위원회의 독립성

 

○ 양형위원회가 법원 혹은 국회에 설치된다고 하더라도 그 독립성은 보장되어야 할 것임

○ 위원의 구성과 관련하여 국회, 정부 혹은 법원이 추천이 필요한지 논의할 필요가 있음(독립성을 위하여 추천이 필요하다고 봄)

○ 양형위원회의 업무지원에 관한 사항도 보강될 필요가 있음

○ 양형위원회에 국민의 의사가 직접 전달될 수 있는 창구와 절차가 보강되어야 함(부당한 양형에 관한 일반적인 의사표시 등)

○ 양형위원회가 법원 소속이라면 양형조사업무도 함께 맡도록 하는 방안을 강구할 필요가 있음

 

 

 

 

통신비밀보호법안

 

1. 법안개요

 

가. 대상법안

○ 2008. 10. 30. 이한성의원 대표발의 통신비밀보호법 개정안

 

나. 주요내용

 

○ 통신사실확인자료에 위치정보를 추가

○ 전기통신사업자에게 통신사실 확인자료의 제공사실을 통지하도록 함

○ 전기통신사업자에게 감청장비의 구비의무 부과

○ 전기통신사업자에게 통신사실확인자료 일체를 보관하도록 하고 이를 불이행하는 경우 과태료 등 행정벌을 부과

 

2. 검토의견

 

○ 통신사실확인자료에 위치정보 추가

– 개인이 특정시간, 특정위치에 머물렀던 정보는 사생활에 있어서 가장 중요하고도 은밀한 부분으로서, 성명․주소․주민등록번호 등 일반 개인식별 정보에 비하여 고도로 민감한 프라이버시임에도 불구하고, 통신사실확인자료에 포함하여 수사기관이 용이하게 수집할 수 있도록 하는 것은 프라이버시권에 대한 심각한 침해이므로 삭제하여야 함.

 

○ 전기통신사업자에게 통신사실 확인자료의 제공사실을 통지하도록 함

– 통신사실 확인자료 제공사실이 통지는 통신사실확인자료를 제공받음으로써 통신의 비밀을 침해한 국가가 행해야 할 의무이므로 이를 사업자에게 전가하는 것은 부당하고 국민의 개인정보자기결정권과 알권리를 침해할 우려가 있음.

 

○ 전기통신사업자에게 감청장비의 구비의무 부과

– 사업자에게 감청장비 구비의무를 부과하는 것은 사업자의 영업자의 자유를 부당하게 침해할뿐만 아니라, 감청장비의 확대로 인터넷 전화, 화상전화, 인터넷 메신저, 인터넷 채팅 등 사실상 모든 통신수단에 대한 합법적 감청이 가능해 질 수 있어 통신의 비밀 및 프라이버시권을 침해할 우려가 있음.

 

○ 전기통신사업자에게 통신사실확인자료 일체를 보관하도록 하고 이를 불이행하는 경우 과태료 등 행정벌을 부과

– 사업자로 하여금 보관 정보의 대상을 확대하게 하는 것은 개인정보 보호에 역행하여 통신의 비밀을 침해할 우려가 있음.

민생 분야

 

<입법촉구법안>

 

유통산업발전법 및 대‧중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 (개정안)

 

1. 법안 발의 현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 4.	지식경제위원장	• 등록범위의 확대: 대규모점포 외 대규모점포를 경영하는 회사나 그 계열회사가 직영하는 점포나 상호출자제한기업집단의 계열회사가 직영하는 점포 등(준대규모점포)에 대하여도 등록제 적용 • 등록요건 보완: 전통상업보존구역 안에서 대규모점포 등의 등록 제한 또는 조건 부가 가능 • 전통상업보존구역의 지정: 전통시장 또는 전통상가의 경계부터 500m 이내의 범위를 조례로 전통상업보존구역 지정 가능 • 단 위 내용은 시행일부터 3년간 효력 유지

가. 유통산업발전법

 

나.

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 4.	지식경제위원장	• 대기업이 운영하는 체임점포(직영점형 및 프랜차이즈형)를 사업조정대상에 포함

대‧중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률

 

2. 현 상황의 문제점

 

○현행 「유통산업발전법」(이하, ‘유통법’이라 한다)은 3,000㎡ 이상의 대규모점포의 개설과 변경에 대하여만 지방자치단체장에게 등록할 것을 요구하고 있을 뿐이라 그보다 규모가 작은 점포는 등록제나 기타 개설에 대한 규제의 외곽지대에 있음

○이러한 규제의 공백을 이용하여 그 동안 대규모점포를 개설‧운영해오던 대기업이 골목상권까지 지배하기 위해 소규모점포인 SSM을 기하급수적으로 개설하면서 중소유통상인의 생존권을 위협하고 있음

○「대‧중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」(이하, ‘상생법’이라 한다)은 대기업 및 대기업이 실질적으로 지배하는 중소기업이 사업을 인수·개시 또는 확장할 경우 그로 인해 피해를 입을 수 있는 중소기업이 사업조정을 신청하여 대기업과 중소기업 사이에 일정한 사업조정을 할 수 있도록 사업조정제도를 규정하고 있어, 그 동안 중소유통상인들은 사업조정을 신청하여 대기업에 의한 무분별한 SSM의 개설과 확장을 규제하고자 하였음

○일부 지역에서 관할관청의 사업조정권고와 일시정지로 SSM의 개설과 확장을 저지하기도 하였으나, 여전히 중소기업청과 중소기업청으로부터 일정한 권한을 위임받은 시·도지사들의 소극적 태도와 강제력이 부족한 사업조정제도 자체의 결함 등으로 인해 그다지 큰 실효를 거두지 못함

○더구나 대기업은 ‘대기업이 실질적으로 지배하는 중소기업’에 대하여 적용되는 사업조정제도를 회피하기 위해 SSM을 직영하는 대신 가맹점주를 모집하여 개설하게 하는 이른바 가맹점 형태의 SSM을 개설하는 편법을 사용하여 가맹점 형태의 SSM이 급격히 증가하고 있어 사실상 대기업과 중소기업간의 상생을 위해 도입된 사업조정제도가 무력화 되고 있음

 

3. 주요 입법 방향

 

가. 「유통산업발전법」

○적용대상의 확대

유통산업유통분야에서 개설 등의 규제대상을 매장면적을 기준으로 분류한 대규모점포뿐 아니라 매장면적은 작더라도 유통산업에 대한 지배력을 행사하는 주체를 기준으로 대규모점포를 운영하는 회사나 그 계열회사 또는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하, ‘공정거래법’이라 한다)의 상호출자제한기업집단의 계열회사가 직영 또는 가맹점 형태로 운영하는 점포(이하 ‘준대규모점포’라 한다)에 대하여도 점포의 개설 등에 관한 규제를 도입할 필요가 있음

○개설 및 운영에 관한 엄격한 규제

특히 대기업에 의한 유통산업지배력의 집중을 막고 공존과 공정을 도모하기 위해서는 대규모점포나 준대규모점포의 개설에 관하여 단순 등록제로는 한계가 있으며, 「유통산업발전법」에서 개설허가제와 영업시간 및 영업품목 등에 대한 엄격한 규제의 도입이 불가피함

 

나.「상생법」

○가맹점 형태의 SSM에 대한 사업조정제도 적용 명시

사업조정제도의 적용을 피하기 위해 대기업 등이 편법으로 도입하고 있는 가맹점 형태의 SSM에 대하여도 사업조정제도가 적용됨을 명백히 하기 위해 ‘대기업이 실질적으로 지배하는 중소기업’의 범위에 ‘대기업이 체인사업으로 운영하는 체인점포’를 명시적으로 포함해야 함

○사업조정제도의 강제력 강화 및 신속한 조정절차의 이행 강제

현 사업조정제도가 강제력이 부족하고, 현 사업조정절차가 부당하게 지연되어 중소유통상인들의 피해를 신속히 구제하지 못하는 실태를 바로 잡기 위해, 사업조정신청이 일정한 타당성이 있다고 판단될 경우 일시정지를 필요적으로 명령하도록 하고, 사업조정절차의 이행기간을 법정하여 조정절차가 신속하게 이행되도록 하며 해당 기간이 경과한 경우 중소기업과의 조정이 성립될 때까지 대기업 등의 점포 개설 등을 정지하도록 하고, 권고에 그치는 조정 대신 집행력 있는 조정이행명령을 발할 수 있도록 사업조정제도의 강제력을 강화하여야 함

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

가. 「유통산업발전법」

○개설 등의 규제대상 범위를 면적을 기준으로 한 대규모점포뿐 아니라 대기업 등이 직영 또는 가맹점 형태로 운영하는 소형점포(준대규모점포)로 확대한 것은 유통산업에서 대기업과 중소기업의 공존과 공정한 경쟁을 촉진하는 의미에서 진일보한 것임

○아울러 전통상업보존구역에서 일정한 거리 내에서 대규모점포나 준대규모점포의 개설을 적극적으로 규제할 수 있게 된 것 역시 현행법에 비해 진일보한 것으로 평가됨

○그러나 일정한 서류와 자격을 갖추는 것으로 개설할 수 있는 등록제에 의한 개설규제는 그다지 실효적이지 못하고, 영업시간과 영업품목 등에 대한 규제도 포함하고 있지 않아 한계를 가짐

 

나.「상생법」

○대기업 등이 편법으로 도입하고 있는 가맹점 형태의 SSM에 대하여 사업조정제도의 적용을 명백히 한 규정은 진일보한 것으로 평가됨

○다만 여전히 사업조정제도의 강제력이 부족하고, 현 사업조정절차가 부당하게 지연되더라도 그 동안 중소유통상인들의 피해를 신속히 구제하기 위한 실효적인 구제수단을 규정하고 있지 못한 한계가 있음

 

다.종합

○비록 위 개정법률안은 위에서 지적한 한계가 있으나, 보다 포괄적인 개정법률의 시행 이전이라도 가맹점 형태의 SSM 개설과 무분별한 확장으로 인해 생존의 위협에 직면한 중소유통상인들을 긴급하게 보호하기 위해서라도 위 개정법률안은 신속하게 의결하여 시행하여야 함

○특히 위 두 가지 법률안은 상호 보충적이고, 어느 한 법률만 통과될 경우 중소유통상인들의 생업을 보호함에 실효성이 없으므로 반드시 동시에 시행되어야 함

 

 

 

 

 

 

 

 

주택임대차보호법 개정안

 

1. 법안 발의 현황

	제안일자	대표발의	내용
1	2010. 1. 14.	김성태(한)	·우선변제보증금의 하한을 2천5백만원으로 정함.
2	2010. 8. 19.	강기갑(노)	·주택의 인도 및 주민등록을 마친 그 즉시 대항력이 발생하도록 함. ·임대차계약기간을 최대 6년간 연장하되, 3기의 차임액에 이르도록 차임을 연체한 사실이 있는 경우 등 일정한 사유가 있는 경우에는 임대인에게 갱신거절권을 부여함. 갱신 시 보증금과 차임의 인상률을 5% 범위 이내에서 정하도록 법에 명시함.
2	2010. 9. 14.	박영선(민)	·4년의 범위 내에서 임차인의 계약갱신청구권을 보장하되, 2기 이상의 차임 연체 등 임차인이 임차인의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우에는 임대인에게 갱신거절권을 부여함.

 

2. 현 상황의 문제점

 

부동산 전세시장에서 수급불균형이 일어날 경우 전세 값이 폭등하고 임대인이 임차보증금을 올려 받을 목적으로 임대차계약의 갱신을 거부하는 경우가 많아 임차인들의 고통이 증가하고 있다. 정부는 전세자금 대출 확대와 서민주택 확충 정책을 추진하고 있지만 수도권에서 광범위하게 시행되고 있는 재개발, 재건축에 따른 대규모 주택 멸실과 이주에 대한 대책으로는 현저히 미흡하다는 비판을 면치 못하고 있다. 이에 주택임차인에게 임대차계약 갱신청구권을 보장하고 갱신 시에는 보증금 및 차임 인상률을 제한함으로써 임차보증금이 폭등하는 비상적 상황에서 임차인의 계약갱신청구권 행사를 통하여 임대차관계의 안정을 도모할 필요가 절실하다.

 

3. 주요 입법 방향

 

가. 계약갱신청구권 도입 및 보증금 또는 차임 인상률 제한

 

전세 값 폭등으로 인한 임차인의 주거 불안을 막기 위하여 주택임차인에게 임대차계약을 4년(또는 6년) 범위 내에서 갱신할 수 있는 갱신청구권을 보장하되, 임대인이 갱신을 거절할 수 있는 일정한 사유를 함께 규정하여 당사자간의 이해관계를 조정하는 것이 바람직하다. 계약 갱신 시에는 보증금 및 차임 인상률을 일정한 범위 내에서 정하도록 함으로써 임차인의 주거안정을 도모하여야 한다.

 

나. 대항력의 즉시 발생

 

현행 법은 임차인이 주택을 인도받고 주민등록을 마친 다음날 대항력이 발생하도록 규정되어 있는데, 임차인이 주민등록을 마치기 전에 임대인이 건물에 저당권을 설정하는 등 이 규정을 악용한 사례가 있었다. 이 같은 임차인의 피해를 방지하기 위해서는 임차인이 주택 인도 및 주민등록을 마친 그 즉시 대항력이 발생하도록 할 필요가 있다.

 

다. 임대차분쟁조정위원회 설치

 

임대차 분쟁을 둘러싼 분쟁을 신속히 해결하기 위하여 분쟁조정제도의 도입이 필요하다. 지방자치단체에 임대차분쟁조정위원회를 설치하여 임대차 분쟁이 원활히 해결되도록 하여야 한다.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

가. 김성태 의원안

소액임차인의 최소한의 생활안정을 위하여 우선변제가 되는 보증금 하한을 높이려는 개정안의 입법 취지 자체는 긍정적이다. 다만 실효성을 높이기 위해서는 우선변제를 받을 수 있는 소액임차인의 범위를 확대하여야 한다.

 

나. 강기갑 의원안 및 박영선 의원안

임차인의 계약갱신청구권 조항 및 임대인의 계약갱신거절 조항을 두고 있어 임차인의 주거 안정이라는 개정 방향에 부합한다. 계약갱신 시 보증금 또는 차임 인상률을 제한하지 않은 경우에는 여전히 분쟁의 소지가 남아 있게 되므로 갱신청구권의 도입 취지를 확실히 보장하기 위해서는 강기갑 의원안과 같이 계약갱신 시 보증금 인상률 제한 조항을 두는 것이 타당하다.

임차인의 주거 안정을 도모하기 위해서는 위 입법방향에서 언급한 내용들이 모두 포함된 개정안 논의가 이루어지는 것이 바람직하기는 하나, 전세 값 폭등이 커다란 사회문제로 부각되어 있는 이때에 가장 시급한 현안은 전세난을 완화하고 주거 안정을 이루는 것이므로 이번 정기국회에서는 계약갱신청구권 도입 및 갱신 시 보증금(차임) 인상률 제한을 중심으로 법 개정 논의가 진행되어야 한다.

 

상가건물임대차보호법 개정안

 

1. 법안 발의 현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 8. 19.	강기갑	* 상가건물의 임대차 적용범위를 사행행위영업과 같이 사회적 보호의 필요성이 낮은 경우를 제외하고 모든 상가임대차 계약에 확대하도록 하며, 상가 임차인이 사업자등록을 한 즉시 제3자에 대하여 효력이 발생하도록 하고, 임대인이 철거 또는 재건축을 위하여 계약 갱신을 거절하는 경우에는 임차인에게 적절한 보상을 지급한 경우에만 갱신 거절이 가능하도록 함. * 차임 또는 보증금의 증액은 5%의 범위 내에서 가능하도록 하고, 보증금의 전부 또는 일부를 월 단위의 차임으로 전환하는 경우에는 월차임으로 전환되는 금액의 연 10%이내의 범위에서 대통령령으로 정한 비율을 곱한 월차임의 범위를 초과할 수 없도록 함.
2	2010. 9. 14.	박영선	이 법의 적용범위를 임차인이 국가 또는 지방자치단체 및 대기업, 사행행위영업을 영위하는 자, 유흥주점영업을 영위하는 자 등과 같이 임차인 보호가 부적합하다고 판단되는 영업을 영위하는 자를 제외하고는 모든 상가의 임대차에 대하여 적용하도록 함.

 

2. 현 상황의 문제점

상가건물임대차보호법(이하, ‘법’이라 한다)은, 상가건물의 임대차에서 일반적으로 사회․경제적으로 약자인 임차인을 보호할 목적으로 민법의 임대차에 관한 특례를 규정하고 있음에도 적용범위가 비현실적으로 낮게 책정되어 있는 일정한 보증금액 이하의 임대차에만 적용되고 있어 막상 상가 임대차와 관련하여 많은 분쟁이 발생하고 있는 도심․부도심권의 상가 임대차는 대부분 법의 보호를 받지 못하고 있다. 심지어, 보증금과 월세를 인상하여 법의 적용을 탈피하기 위한 부작용도 발생하고 있으며, 적용범위가 수시로 변동되면서 법적 안정성도 도모하기 어려운 실정이다.

 

또한, 법 제10조 제1항 제7호에서는 ‘임대인이 목적 건물의 전부 또는 대부분을 철거하거나 재건축하기 위하여 목적 건물의 점유를 회복할 필요가 있는 경우’에는 임대인이 아무런 보상없이도 임차인의 계약 갱신을 거절할 수 있도록 하고 있는데, ⌜공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률⌟에서는 위와 같은 경우 영업보상을 하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 형평성의 문제가 제기되고 있다.

 

3. 주요 입법 방향

 

이 법은, 계약 자유의 원칙을 기본 이념으로 한 민법의 임대차에 대한 특례를 규정하여 임대인에 비해 경제적, 사회적 약자의 지위에 있는 임차인들을 보호하고자 하는 목적에서 입법이 이루어졌음에도 법의 적용범위를 보증금액을 기준으로 하다보니, 상가 임대차와 관련하여 많은 분쟁이 발생하는 지역은 법의 적용을 받지 못하는 문제가 발생하고 있어, 법의 적용범위를 대폭 확대할 필요가 있다. 또한, 통상의 재개발, 도시환경정비사업의 경우에는 위 사업으로 점포를 명도해야 할 상가 임차인들에게 영업보상이 이루어지나, 임대인이 개별적으로 개축, 재건축 등을 하고자 하는 경우에는 아무런 보상없이 계약 갱신이 불가하도록 한 것은 형평성에 반하므로, 이를 시정하기 위한 법 개정이 필요하다.

 

가. 법 적용 범위 확대

법의 제정 목적과 외국의 상가 임대차 보호와 관련된 입법례에 비추어 보더라도 현재와 같이 보증금액을 기준으로 법의 적용범위를 정하는 것은 바람직하지 않다. 이에, 국가와 지방자치단체, 대기업 등과 같이 임대인과 대등한 지위에 있는 임차인 및 사행행위나 유흥주점업을 영위하는 임차인과 같이 사회적 보호의 필요성이 낮은 일부 임차인을 제외하고는 원칙적으로 모든 상가 임대차 계약에 대해 법이 적용되도록 하여야 한다.

 

 

나. 임대인이 개별적으로 개축, 재건축을 하는 경우에도 보상을 의무화하도록 함

상가 임차인들은 상가 건물을 임차하기 위해 보증금 이외에도 권리금, 인테리어 비용 등 많은 금원을 투여하여야 함에도 임대인이 개축, 재건축을 목적으로 계약 갱신을 거절하는 경우, 위와 같이 이미 투여한 금원을 전혀 회수하지 못한 채 상가 건물을 명도하여야 한다. 이러한 이유로, 상가 임대인과 임차인들 사이에 많은 분쟁이 발생하고 있는데, 임대인이 개축, 재건축의 목적으로 계약 갱신을 거절하는 경우에도 일정한 보상을 제공하도록 하여, 통상의 재개발시 영업손실에 대한 보상이 이루어지는 것과 균형을 맞출 필요가 있다.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

강기갑 의원 대표 발의안과 박영선 의원 대표 발의안은 모두 법의 적용범위를 ‘예외적인 일부 경우를 제외하고, 원칙적으로 모든 상가 임대차에 적용하도록’ 확대하고 있다. 2002. 8. 26. 법이 시행된지 벌써 10여년이 가까워지고 있으나, 법의 적용범위가 제한되어 있어 상가 임차인들을 보호하고자 하는 당초의 목적을 충분히 달성하지 못한 사정 등을 고려할 때 위와 같은 방향으로의 법 개정은 시급히 이루어져야 할 것이다. 또한, 강기갑 의원 대표 발의안에서는 위 내용 뿐 아니라 차임 및 보증금의 인상의 상한 및 보증금을 차임으로 전환할 때의 상한 등을 정하고 있으며, 임대인이 개별적으로 개축, 재건축을 하는 경우에도 임차인에게 보상을 하도록 하고 있는바, 임차인이 점포 임차를 위해 투여한 금원이 상당함에도 아무런 보상없이 점포를 명도하도록 한 것은 부당하므로, 이에 대해서도 충분한 논의가 이루어져야 할 것이다.

 

 

 

 

 

 

채무자회생및파산에관한법률 개정안

 

1. 법안 발의 현황

	청원일자	소개의원	주요내용
1	2010. 9. 30.	박영선 외2	파산선고시까지 법원이 가압류, 강제집행 등의 중지명령을 할 수 있도록 하여 채무자를 보호하고 파산절차의 안정을 꾀하며, 회생에 성공할 가능성이 있는 채무자가 주거의 안정을 유지하면서 채무를 변제할 수 있도록 개인회생절차를 개선하고, 개인회생의 활성화를 위하여 미국, 일본의 예와 같이 무담보채무의 변제기간을 5년에서 원칙적으로 3년으로 단축하여 채무자의 조기 회생을 도모함.

 

 

2. 현 상황의 문제점

최근 한국은행이 발표한 가계신용동향에 의하면 2010. 2/4분기 가계신용은 무려 754.9조원에 이르고 있다. 미국의 서브프라임모기지 사태에서 보듯이 가계신용의 위기는 단지 가계의 위기에 그치는 것이 아니라 전국가적인 금융위기로 비화될 수 있는 매우 중대한 문제이다. 가계신용을 제대로 관리하기 위해서는 파산상태에 처한 가계가 새출발을 할 수 있는 개인파산 및 개인회생제도를 폭넓게 허용할 필요가 있다.

그런데 현재 법원의 실무는 개인이 파산신청을 한 후 법원이 파산선고를 하기까지 짧게는 3~4개월에서 길게는 1년까지도 소요되는 등 파산절차를 매우 엄격하게 운영하고 있고 이처럼 파산선고가 지연되는 과정에서 채무자가 채권자들의 가압류, 강제집행 등에 무방비로 노출됨으로서 파산절차의 안정성을 해치고 있다.

또한, 현행 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의하면, 기업의 경우에는 회생절차에 들어가더라도 기업의 재산에 대한 담보권을 회생담보권으로 취급하여 별제권을 인정하지 않는 반면, 개인회생절차의 경우에는 개인채무자의 재산에 대한 담보권을 별제권으로 인정하여 개인회생절차 외에서 강제집행할 수 있게 함으로써 주택담보부채무를 부담하는 개인채무자의 경제적 회생을 어렵게 하고 있다.

 

3. 주요 입법 방향

 

가. 중지명령 제도의 도입

현행 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의하면 회생절차 및 개인회생절차에서는 신청 후 개시결정 전까지 법원이 채무자의 재산에 대한 가압류, 강제집행, 담보권실행, 채권추심 등의 행위를 금지․중지하도록 하는 중지명령제도를 두고 있으나 파산절차에서는 중지명령 제도가 없어 형평에 반하므로 파산절차에서도 중지명령 제도를 도입하여 파산신청을 한 채무자를 보호하며 파산제도의 실효성을 제고함이 타당하다.

 

나. 주택담보부 채무에 대한 특례

현행 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의하면 주택을 담보로 하는 개인회생채권자가 별제권을 행사하여 담보권을 실행하면 개인회생절차를 이용하는 채무자라도 회생에 실패할 염려가 있으므로 회생에 성공할 가능성이 있는 채무자가 주거의 안정을 유지하면서 채무를 변제할 수 있도록 개선할 필요가 있다.

구체적으로 주택담보부채무의 변제계획을 개인회생절차에 반영할 수 있도록 하되 무담보채무의 변제기간 종료 후 최장 7년동안 주택담보부채무를 변제하도록 하고, 무담보채무 변제기간 종료시까지 개인회생채무자가 변제계획을 성실히 수행하면 주택담보부채무에 관하여도 변제계획에서 정한 바에 따라 권리변경이 되는 것으로 개정하자는 것이다.

 

다. 개인회생 변제기간의 단축

또한, 개인회생의 활성화를 위하여 미국, 일본의 예와 같이 무담보채무의 변제기간을 현행 5년에서 원칙적으로 3년으로 단축하여 채무자의 조기 회생을 도모하는 등 개인회생절차를 개선하는 것이 타당하다.

 

4. 기존 입법 경과에 대한 검토

 

주택담보부채무에 대한 특례와 개인회생절차에서 변제기간을 단축하는 것을 주된 내용으로 하는 법안을 법무부가 2009. 8. 입법예고한 바 있으나 금융권의 강력한 반대로 국회에 제출되지 못하였다.

주지하듯이 미국의 서브프라임모기지 사태는 가계신용(주택담보대출)의 위기가 전국가적인 금융위기로 비화될 수 있음을 여실히 보여 주었다.

최근 우리나라도 가계부채의 급격한 증가, 특히 주택담보대출의 급격한 증가로 인하여 금융위기가 발생할 가능성이 높아지고 있다.

우리 가계가 재정적 파탄 상황에 처하면, 개인파산, 개인회생절차를 통하여 재기를 도모하는 것이 법이 인정하고 있는 기본적인 도산절차인데, 주택담보대출을 부담하는 개인채무자의 경우, 개인파산은 물론이고 개인회생절차도 이용하기 어려운 상황이다.

기업의 경우에는 채무자회생절차에 들어가더라도 기업의 재산에 대한 담보권을 회생담보권으로 취급하여 별제권을 인정하지 않는 반면, 개인회생절차의 경우에는 개인채무자의 재산에 대한 담보권을 별제권을 인정하여 개인회생절차 외에서 강제집행할 수 있게 함으로써 주택담보부채무를 부담하는 개인채무자의 경제적 회생을 어렵게 하고 있다.

따라서, 개인회생절차에서 주택담보부채무에 관한 특례를 규정하여 주택담보부채무를 부담하는 개인에게도 개인회생절차를 이용할 수 있도록 해야 한다.

이러한 제도 개선은 주택담보부채무를 부담하는 채무자를 보호함에 그치는 것이 아니라 과도한 주택담보채무로 발생할 수 있는 금융위기에 대응할 수 있는 법적․제도적 발판을 만든다는 점에서도 중요한 의의가 있다.

 

<입법반대법안>

 

한국토지주택공사법 개정안

 

1. 대상법안○ 2009.12.15. 장광근의원 대표발의안

2. 주요내용

○ 공사에 손실이 발생할 경우 적립금으로 보전하고, 그래도 부족한 때에는 대통령령으로 정하는 공익사업에 한하여 정부가 보전함

 

3. 검토 의견

 

가. 미리 적자를 정부재정으로 보전해 주는 법률이 있으면, 경영감독원리에 의하여 공기업이 운영되지 않고 정치적 세류에 휩쓸려 정치적 목적으로 적자를 감수하고 방만한 경영을 펼치게 되므로 사전에 공기업 적자를 보전해 주는 법률은 공기업 운영원리에 반하는 것이다.

 

우리 정치사와 공기업운영을 반추해 보면, 각 지역정치인들의 정치적 영향력에 의하여 공기업재정에 적지 않은 손실을 입히면서도 공기업이 해당 지역에 타당성이 없는 공익사업을 벌인 것이 아닌가 하는 시비가 발생한 사례가 종종 있었다. 과연 임대아파트 건설의 필요성이 있는가 의문을 가질 수밖에 없는 산골이나 섬, 해안 등에 임대아파트가 건설되었던 예 등을 그러하다. 최근에는 정부가 세종시를 행정중심도시에서 기업중심도시로 수정하는 과정에서 세종시 수정에 대한 반대여론을 무마하기 위한 정치적 목적에서 수정되는 기업중심도시의 성공을 위하여 토지조성원가 보다 더 헐값으로 유치대상 대기업에 매각하는 방안이 거론되기도 하였다. 이에 대한 반향으로 다른 지방에서도 세종시와의 역차별을 주장하면 자기 지역에 대기업 유치를 위하여 산업용지 등을 토지조성원가 이하로 헐값 매각할 수 있도록 해 달라는 요구가 봇물처럼 쏟아져 나오기도 하였다. 정상적인 경영감독원리가 작동한다면 공기업의 존폐마저 흔들릴 대규모 적자를 감수하면서 공기업이 방만한 경영으로 빠지는 것이 견제될 수 있겠지만 이러한 정치적 목적에 공기업 경영이 휘둘리게 되면 공기업은 만성적인 적자에 빠지게 되고 공기업을 존속시키기 위하여 많은 국민의 세금으로 이를 보전해야 한다.

 

한국토지주택공사법 개정안(이하 ‘법 개정안‘)은 특히, 최근 정치적 목적에 의한 헐값매각의 유혹에 시달리고 있는 산업용지를 조성하는 사업인 ”산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ’산업입지법’)“에 따른 산업단지조성사업의 적자를 보전 사업으로 하고 있어 각 지역에서 봇물처럼 기업유치를 위한 산업용지 헐값매각 요구에 부응하여 정치적 표심을 얻기 위한 포퓰리즘적 입법이라는 비난을 면하기 어려워 보인다. 공기업의 적자를 미리 국민의 세금으로 보전해 주는 법률을 제정하여 둘 경우 적자가 발생하더라도 정부가 적자를 보전해 줄 것이므로 정치권의 정치적 요구에 휘둘려 적자가 예상되는 사업을 시행하는 등 방만경영, 도덕적 해이가 발생할 수 있으므로 공기업 적자는 사후적으로 철저한 적자 발생의 원인과 책임 등을 따져 적자 발생 후 사후적으로 보전해 주어야 한다.

 

나. 적자개발사업의 국회예산심의를 회피하기 위하여 공기업을 정치적으로 압박하여 적자개발사업을 시행한도록 한 후 적자개발사업이 아니라 공기업 재정보전이라 명목으로 정부재정을 투입하는 것은 헌법 제54조의 국회예산심의권을 실질적으로 침해하는 위헌적인 행정행위이다. 정치․사회적 합의를 도출하지 못하고 있는 4대강 사업의 경우도 먼저, 수자원공사로 하여금 4대강 적자사업을 시행하도록 한 후 수자원공사의 재정적자가 심화되면 사후적으로 국민의 세금으로 수자원공사 재정적자를 보전해 주게 된다면, 관련 예산에 대한 헌법 제54조의 국회예산심의권을 실질적으로 침해하는 것이다.

 

적자가 명백하게 예견되고 그 적자를 정부재정으로 보전해 주어야 하는 것이 예정된 수순의 개발사업이라면 처음부터 정부예산을 편성해서 국회의 심의를 받아야 하고, 국회예산심의 과정에서 국민의 세금으로 적자 개발사업을 추진해야 할 정치․사회적 합의를 도출해야 한다. 적자 개발사업을 국민의 세금으로 추진해야 한다면, 적어도 그러한 개발사업의 수혜자가 보편적인 국민일반이거나 정부재정의 수혜를 받는 것이 정당화될 수 있는 저소득층이나 복지대상자이어야 하고, 그러한 개발사업을 디딤돌로 하여 국가의 경제․사회적 발전을 도모할 수 있다는 등의 정당성이 인정되어야 하고, 그러한 정당성에 관한 정치․사회적 합의가 국회 예산심의 과정에서 도출되어야 하는 것이다. 그런데, 먼저 공기업을 정치적 압박하여 적자 개발사업을 시행하도록 한 후 공기업 재정이 위험해져 공기업의 존립을 위하여 긴급재정투입을 하는 방식은 결국, 국회예산심의를 받아야 하는 적자개발사업에 대하여는 국회예산심의를 피하고 국회에서는 공기업 존립의 긴급성을 이유로 국회예산심의를 받게 되는 것이어서 실질적으로 헌법 제54조의 국회심의권을 침해하는 것이다.

 

2009년 10월 국정감사 과정에서 민주당 김성순 의원은 4대강 사업 중 8조여원이 투입되는 일부사업에 대하여 수자원공사의 재정을 투입하도록 하는 것에 대하여 수자원공사의 내부 법률자문에서도 수자원공사법에 위배된다는 결론을 도출하였다고 지적한 바 있다. 국회심의과정에서 정치․사회적 합의를 도출하기 어려운 4대강 적자개발사업 중 일부사업에 대하여 예산심의를 피하면서 사업을 시행하기 위해 수자원공사의 재정으로 적자 개발사업을 시행한 후 수자원공사의 재정적자를 이유로 예산을 편성하면, 결국 4대강 사업에 대한 예산심의가 아니라 수자원공사 적자를 보전해 주는 예산심의가 되어 최초의 4대강 관련사업에 대하여는 실질적인 국회의 예산심의권이 침해되는 것이다. 2008년도에도 건설회사들의 미분양아파트를 환매조건부로 매입하는 것에 대하여 국회예산심의를 받지 않고 대한주택보증회사가 자기운용자금의 50%가 넘는 2조원의 재정으로 적자 우려 사업을 벌였다가 이후 매입한 아파트가 분양되지 않을 경우 대한주택보증의 재정이 부실해지면 공기업인 대한주택보증의 재정을 국민의 세금으로 보전해 주게 되어 결과적으로 건설회사 살리기를 위해 국민의 세금을 사용하는 것이 될 수 있다는 우려가 있었다. 건설회사들이 미분양아파트를 분양시장에서 해소하는 과정에서 고분양가를 낮추게 되고, 이러한 시장원리에 입각한 문제해결방식이 주택가격의 하향안정화를 통하여 주택가격의 거품을 제거하고 실수요자들의 소득수준에 맞게 주택가격이 조정됨으로써 실수요자들이 부동산거래에 뛰어들어 부동산시장을 정상화하는 과정으로 가는 첩경인데, 정부가 직접 개입하여 건설회사들의 미분양아파트를 매입하면 건설회사들은 정부정책에 기대어 고분양가를 고집하며 버팀으로써 부동산시장의 거래실종이라는 비정상적 상황이 지속되게 된다는 지적이 많았으므로 만일, 정부가 이를 국회예산심의 대상으로 하였다면 국회예산심의를 통과하기는 어려웠을 것이다. 그러나, 이러한 예산운용의 정책적 정당성에 관한 국회심의가 부재하다 보니, 예상대로 정부의 무리한 개입으로 부동산시장의 경직현상이 2년 이상 더 지속되게 되고, 다시 2010년도에도 대한주택보증회사가 2조원의 미분양주택을 매입하고 적장에 허덕이는 토지주택공사마저 1조원을 투입하여 미분양주택을 매입하는 정부대책이 다시 나오게 된 것이다.

 

다. 공공임대가 아니라 분양위주인 보금자리주택사업의 경우에도 공기업이 이익을 보지 않는 정도를 넘어 적자를 감수하면서 개발사업을 하는 것이고 그 적자가 이미 명백한 사업이라면 그 적자의 규모와 원인 그 보전의 정당성 등에 대하여 국회예산심의 과정에서 정치․사회적 합의가 도출되어야 한다.

 

세종시와의 역차별을 이유로 각 지역마다 대기업 유치를 위하여 산업용지를 헐값 매각하여 한국토지주택공사 재정의 적자를 발생시키고 이를 국민의 세금으로 보전하는 것은 정당성을 얻기 어렵다. 보금자리주택의 경우에도 중심은 정부가 계속 보유하는 공공임대주택이 아니라 분양주택사업인데, 한국토지주택공사가 적자를 감수하며 헐값분양을 한 후 그것을 세금으로 보전하여 준다는 것은 아무리 그 수혜대상이 무주택세대주나 저소득 신혼부부라 하더라도 그 개발이익이 공적으로 환수되는 것이 아니라 사적으로 전취되는 것이어서 정당성이 인정되기 어렵다. 공공임대주택이나 환매조건부 주택, 토지임대부주택과 같이 미래의 개발에 대한 공적사용을 보유하기 위해 그 토지를 공공이 계속 보유하면서 평균소득 이하의 저소득계층에게 보전해 주는 정책과는 그 성질을 전혀 달리하는 것이다. 한편으로, 한국토지주택공사는 보금자리 주택사업의 경우에는 적자가 나는 것이 아니라 분양으로 이익이 나는 사업이라고도 하고 있어 그렇다면, 적자가 날지 흑자가 날지도 불분명한 사업에 대하여 미리 그 적자보전을 위한 입법을 해야 하는지는 더더욱 의문이다. 산업용지를 각 지역 기업유치를 위해 헐값으로 매각하고 그 적자를 국민의 세금으로 보전해야 하느냐는 정책의 도덕적 흠결에 대한 물타기로 국민적 지지가 높은 보금자리 주택에 대한 사업을 끼워 넣고 같이 입법을 시도하는 것이 아닌가 의문이 제기되기도 한다.

 

라. 또한, 법 개정안은 보금자리주택사업과 산업입지법 사업만을 특정하고 나머지 사업은 대통령령이 정하는 사업이라고 시행령으로 포괄위임을 하고 있어 국회예산심의를 받아야 하는 예산사업을 정부가 임의로 선정하여 국회예산심의 없이 정부재정을 투여할 수 있게 되어 삼권분립의 원칙에도 어긋나고, 법률이 시행령에 위임을 할 때 구체적인 내용과 범위를 정하여 위임하도록 하고 있는 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙에도 어긋난다.

 

마. 위 개정안은 법개정의 취지와 법개정 내용과도 상치되는 편법적인 입법이다.

 

토지주택공사에서는 보금자리주택사업의 경우에는 분양사업이어서 적자가 발생하는 사업이 아니고, 토지주택공사는 매년 7,000억원에서 1조원에 달하는 영업이익을 내고 있기 때문이기 실제로, 정부예산에 의하여 토지주택공사의 재정적자를 보전할 가능성은 거의 없다고 하고 있다. 이렇게 적자발생의 가능성이 없으면서도 토지주택공사의 적자를 예산으로 보전하는 입법을 추진하고 있는 것은 토지주택공사의 채권발행이 되지 않고 있어 토지주택공사의 신용등급을 높여 채권을 발행하기 위한 것이라고 법개정 취지를 설명하고 있다. 현재 100조원이 넘는 많은 부채로 신용등급이 떨어져 토지주택공사의 채권매수기관인 국민연금공단 등이 토지주택공사가 적자가 발생할 경우 정부예산으로 이를 보전받게 된다는 입법이 있어야 신용등급을 상향조정하여 토지주택공사의 채권을 매수할 수 있다는 것이다.

하지만, 채권발행의 편의를 위하여 내용이 정부예산으로 토지주택공사의 적자를 보전해 주는 법안을 입법하는 것은 입법목적과 법률의 내용이 불일치하여 법률정합성의 원리에 어긋나는 것으로써 위헌적인 입법이라 할 것이다. 그리고, 법개정이 이루어진다면 법의 내용에 따라 보금자리주택사업, 주거환경개선사업, 산업단지 조성산업 등에서 발생한 적자에 대하여는 토지주택공사 전체의 경영적자가 아니라 하더라도 예산보전이 예정될 수 있어, 토지주택공사의 주장과 같이 정부예산으로 토지주택공사 적자를 보전해 주는 법개정은 형식일 뿐 실제는 채권발행의 편의를 위한 것이라는 주장과 달리 법개정 내용대로 정부예산으로 토지주택공사의 적자를 보전해야 할 개연성도 적지 않다 할 것이다.

 

바. 법개정안은 헌법상의 예산운용의 원칙에 위반되어 이 점에서도 위헌적이다.

 

우리 헌법은 정부예산의 수립과 운용과 관련하여 예산법률주의를 채택하지 않고 있다. 예를 들어, 저소득측의 주거안정을 위한 국민임대주택사업이라 하더라도 그러한 종류의 사업이 모두 정치적, 사회․경제적 정당성을 확보하는 것이 아니라 저소득층 주민들이 거주하지 않는 섬, 산골, 바닷가 등에 임대주택을 건설하는 사업은 그 정당성을 확보하기 어려울 것이다. 따라서, 예산은 예산이 소요되는 사업을 일반․추상화 하여 규율을 성격의 법률이 아니라 각 사업마다 개별.구체적으로 심사하여 그 사업의 정당성에 관한 정치적, 사회․경제적 합의를 바탕으로 국회의 심사를 받아야 하는 것이다. 이러한 헌법상 예산 수립과 운용에 관한 원리에 비추어 보아도 특정 종류의 사업에 대하여는 법률로 일반․추상화하여 그 적자를 정부예산으로 보전하는 방식의 입법은 헌법상 예산 수립에 관한 취지에 반하는 것이다.

위 법개정안 뿐만 아니라 이미 2009년도에 기술보증기금이나 신용보증기금 수출입은행의 적자를 보전해 주는 입법이 있었고, 4대강 사업으로 국회심의 대상 사업을 공기업 재정으로 추진하다고 있다는 지적을 받고 수자원공사에 대하여도 수자원공사의 적자 보전을 위한 “친수구역 활용에 관한 특별법 ”이 추진되고 있는 점에 비추어 보면 이러한 예산법률주의를 취하지 않고 있는 헌법의 예산의 수립과 운용에 관한 원리에 어긋나는 위헌적인 입법들이 반복하여 추진되고 있는 점은 우려할 만하다. 이러한 편법적인 공기업 적자 보전법이 계속 남발된다면 국회의 예산심의권을 형해화될 우려가 있다.

 

사. 최근 들어, 정부의 재정적자가 심화되고 정부재정적자 계산방식에서 공기업 재정적자는 제외하는 방식을 취하면서, 종종 적자가 예상되는 개발사업에 대하여 정치․사회적 합의과정인 국회예산심의를 피하면서 우회적으로 공기업 재정으로 사업을 시행하여 공기업 적자를 심화시킨다는 시비가 발생하는 개발사업이 많아지고 있다. 이러한 적자사업이 국회예산심의를 통한 적절한 견제와 균형의 헌법적 기제가 작동하지 않을 경우 다음정부, 다음세대가 재정적자로 고통에서 크게 시달리게 될 것이다.

노동 분야

<입법촉구법안>

고용보험법 개정안

1. 법안 발의 현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2008. 8. 22.	이주영	산전후 휴가급여 고용보험금으로 확대
2	2008. 11. 10.	이혜훈	징수통합
3	2008. 11. 12.	심재철	산정기준 변경(과세대상 소득기준)
4	2008. 11. 21.	심대평	군인연금 미대상자의 임의가입
5	2008. 11. 28.	진수희	양벌규정 제한
6	2008. 12. 11.	김상희	정규직 전환기업 지원근거
7	2009. 1. 23.	김상희	구직급여 요건 완화 등
8	2009. 2. 4.	추미애	시간단축․교대제 노사합의시 지원 등
9	2009. 3. 5.	강명순	육아휴직급여 하한 법정화
10	2009. 4. 3.	조원진	휴업조치 지원, 임금삭감 합의 후 해직시 급여기준 소급
11	2009. 4. 22.	강성천	기간제․일용근로자 실업급여 수급요건 한시적 완화
12	2009. 9. 16.	조원진	중소기업 정규직 전환 지원금
13	2009. 6. 16.	이주영	자영업자에 대한 고용보험 계정
14	2009. 6. 18.	홍희덕	건설일용근로자의 피보험기간 단축
15	2009. 8. 18.	김재균	고용보험기금 용도 제한
16	2009. 11. 9.	참여연대	사각지대 해소, 실업부조 도입
17	2009. 12. 29.	정부	자영업자의 실업급여 임의가입
18	2010. 2. 5.	홍희덕	사립학원 유치원, 병원 직원의 고용보험 적용
19	2010. 3. 4.	홍영표	육아휴직급여 2월간 평균임금, 이후는 50%
20	2010. 3. 9.	전혜숙	출산육아를 이유로 한 퇴직의 경우도 실업급여
21	2010. 3. 19.	곽정숙	요건완화, 급여인상, 실업부조(연대급여) 도입
22	2010. 4. 13.	정옥임	육아휴직급여 40%, 50만원으로
23	2010. 5. 4.	조원진	각 직종별 연금법 가입자도 희망자에 한하여 고용보험가입
24	2010. 5. 7.	홍정욱	다태아 임산부 출산휴가 연장에 따른 급여지급
25	2010. 5. 11.	김춘진	입양전후 휴가 급여
26	2010. 6. 11.	김재윤	청원경찰의 임의가입
27	2010. 6. 14.	이성남	배우자출산휴가를 7일로 늘리고 5일을 고용보험에서
28	2010. 6. 30.	김유정	육아휴직급여 50%로 인상
29	2010. 7. 7.	주승용	주 5일제의 피보험기간 요건 150일로 완화
30	2010. 9. 1.	김성희	가사사용인의 가입자격 인정
31	2010. 11. (예정)	홍영표	사각지대 해소, 수급요건 완화, 구직촉진수당 도입

 

본래 고용보험법의 기본원리는 보편적 보장, 최저생활 보장, 국가책임, 민주적 운영 등이라고 할 수 있으므로 개정방향 역시 이러한 기준에 따라야 할 것이지만, 우선은 경제위기 상황에서의 실업대책이라는 측면에 한정하여 검토하고자 한다.

 

2. 현 상황의 문제점

 

2008년 미국발 금융위기 이후 사실상의 실업자가 400만 명 안팎까지 치솟으며, 실업률이 10년 만에 최대치를 기록하기도 했지만, 우리 고용안전망의 중추라 할 수 있는 고용보험제도는 ⅰ) 청년 실업과 영세 자영업자 등 광범위한 사각지대의 존재, ⅱ) 까다로운 수급요건과 제한된 급여 등 한계를 안고 있다.

 

3. 주요 입법 방향

 

가. 실업급여 수급요건의 완화

 

현행법상 실업급여 혜택을 받기 위해서는 이직 전 ‘18개월 근무 중 180일 이상’ 보험료 납부라는 피보험요건을 충족해야 한다. 그러나 실직과 비정규직 근로, 알바형 단기반복노동자의 증가로 이러한 피보험요건을 충족시키기가 현실적으로 어려운 만큼 피보험요건을 완화할 필요가 있다. 또한 실업급여 수급일수를 연장해 실직자의 생계보장 기능을 강화해야 한다.

 

나. 자발전 이직 후 장기실업자에 대한 급여 지급

 

현행법은 자발적 이직자에게는 전면적으로 실업급여 지급을 금지하고 있으나, 외국의 경우, 자발적 이직자라 하더라도 대부분 3~4개월의 유예기간을 두되, 엄격한 구직활동과 직업훈련을 전제로 실업급여를 지급하고 있다. 겉으로는 자발적 이직이지만, 실상을 따져보면 타의에 의해 사직하는 경우가 빈번한 우리 현실에서 이는 시급히 개선되어야할 사항이다.

 

다. 수급권자의 확대

 

청년실업자, 영세자영업자, 장기실업자는 경제위기의 최대 피해자지만 고용보험 적용대상에서 배제되어 실업의 고통뿐만 아니라 사회적 보호조차 받지 못하는 이중의 고통을 당하고 있다. 실업수당(실업부조, 구직촉진수당)을 도입해 고용보험 적용대상에서 제외되어 있는 청년실업자, 폐업영세상인, 비자발적 장기 실업자들에게도 구직활동 기간 동안 최소한의 생활이 유지될 수 있도록 지원해야 한다.

 

다. 저임금 노동자에 대한 사회보험료 감면

 

저임금 노동자는 불완전 취업과 실업을 반복하는 계층으로 사회적 보호를 필요로 하고 있으나, 보험료 부담 때문에 사회보험 가입에서 사실상 배제되고 있다. 취약계층의 사회보험 미가입은 실업 시 소득 단절, 노후 소득 불안정뿐만 아니라 노동시장 정책에서 배제되는 문제까지 야기하고 있다. 저임금노동자와 영세사업자에 대한 사회보험료 감면을 통해 이들을 사회안전망과 노동시장 정책 범위 안으로 시급히 통합해야 한다.

 

4. 기존 발의법안의 검토

 

위 발의현황에서 보는 바와 같이 현행 제도의 문제점들을 일부 수정하고자 하는 개정안들이 제시되어 있고, 2009. 11. 참여연대 등 시민사회단체에서 제출한 실업부조 도입 등을 내용으로 하는 개정안도 있다.

 

한편 민주노총, 전국실업극복단체연합, 참여연대, 청년유니온, 한국노총, 한국여성노동자회 등 전국의 55개 여성․청년․실업․노동․시민단체로 구성된 고용보험 확대 및 실업부조 도입 연대회의도 민주당 홍영표 의원실과 지속적인 협의를 통해 보다 정리된 내용의 고용보험법 개정안을 확정하였고, 홍영표 의원을 대표발의자로 한 의원 입법안이 11월 초 국회에 제출 예정인바, 그 주요내용은 가. 구직급여의 수급 요건 중 피보험 단위기간을 현행 180일에서 120일로 완화하고(안 제40조 제1항 제1호), 나. 구직급여의 소정급여일수를 현행 90일부터 최장 240일인 것을 180일부터 최장 360일로 연장하되, 소정급여일수는 그 피보험 단위기간을 초과할 수 없도록 하며(안 제50조 제1항), 다. 이직 사유에 따른 구직급여 수급자격의 제한 사유 중 전직 또는 자영업을 하기 위하여 이직한 경우에도 3개월의 유예기간을 두고 그 이후에는 구직급여를 지급하도록 하고(안 제58조 제2호 가목), 라. 본인 및 배우자 의 소득․재산 등이 일정수준 이하인 자로서 실업급여 지급이 종료된 실업자, 고용보험에 가입하였으나 피보험 단위기간이 120일 미만인 실업자, 고용보험에 가입한 사실이 없는 실업자 등에게 최저임금액의 80%를 180일의 범위에서 직업안정기관의 장으로부터 구직의 인정을 받은 날에 대하여 지급하는 구직촉진수당제도를 도입하는 것(안 제67조의2부터 제67조의10까지 신설) 등이다.

 

이는 위와 같은 고용보험법의 제 문제를 아우르고 현실적인 개정 방향을 제시하고 있으므로, 이 법안을 중심으로 조속한 개정이 이루어져야 할 것이다.

 

 

특수고용노동자 보호등에 관한 법률(제개정)

 

1. 법안발의현황

 

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2008. 8. 11.	김상희	– 특수고용형태근로종사자의 지위 및 보호에 관한 법률안(의안번호 1891) – 특수고용형태근로종사자의 법적 규정 신설하며, 노동부 소속하에 특수형태근로종사자심의위원회 설치함. – 특수형태근로종사자의 고용시 서면으로 노무공급계약 체결 및 교부하며, 보수를 통화불, 일정기불, 직접불 등 원칙에 의해 지급함. 또한 임산부 보호, 육아휴직, 산업안전, 산업재해보상 등의 보호규정을 둠. – 특수형태근로자는 조합을 설립하고 단체교섭체결권, 단체행동권 등을 보장함.
2	2009. 5. 11.	홍희덕	– 근로기준법 일부개정법률안(의안번호 4813) 및 노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안(의안번호 4812) – 특수고용노동자의 보호를 위하여 근기법 및 노조법 개정을 통한 근로자 및 사용자 개념을 확대함

 

2. 현 상황의 문제점

 

특수고용노동자들의 근로자성에 있어서의 다툼으로 인하여 노동3권 보장에 있어서 어려움이 따른다. 행정관청으로부터 노동조합설립신고필증을 교부받는 일도 어려우며, 최근 건설노조와 운수노조에 고용노동부의 자율시정명령에서처럼 특수고용노동자들이 존재한다는 이유로 단결권조차 부정당하고 있는 현실이다. 또한 특수고용노동자들은 기본 생활급의 보장없이 100% 성과급의 임금체계만을 강요받고 있으며, 게다가 고용의 특수성으로 인하여 상시적인 해고의 위협에 처해 있으며 이에 대한 법적인 구제수단도 마땅치 않다. 그리고 이들은 연차휴가, 생리휴가, 산전후휴가 등 휴일이나 휴가를 보장받지 못하고 있으며, 퇴직금이나 4대보험 적용 등 사회보장제도에서 배제되어 고용의 불안정뿐만 아니라 고용이후의 삶도 불안정하다.

특수고용노동자들에 대한 보호방안에 대해서는 18대 국회차원의 입법발의는 2008년 김상희 의원(민주당)의 대표발의로 「특수형태근로종사자의 지위 및 보호에 관한 법률안」이 제출된 바 있으며, 2009년에는 홍희덕 의원(민노당)의 대표발의로 근기법 및 노조법 개정안이 국회에 제출되었다. 또한 국가인권위원회도 2007년 보호의 사각지대에 있는 특수형태근로종사자의 인권 보호와 경제적․사회적 지위 향상을 위하여 국회의장에게 관련 법률을 조속히 제․개정할 것을 권고하였고, 노동부장관에게는 관련 법률이 조속히 제․개정될 수 있도록 행정부 내 및 국회에 대하여 모든 노력을 다할 것을 권고한 바 있다.

 

3. 주요 입법방향

가. 노동3권의 보장

특수고용노동자들에 대하여 헌법에서 보장하고 있는 노동3권, 즉 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 보장할 수 있도록 하여야 하며, 이러한 노동3권의 보장을 통하여 사업주의 노사관계를 단체교섭에 의한 노사자치에 의하여 자주적이며 자율적으로 만들어갈 수 있도록 법개정이 이루어져야 할 것이다.

 

나. 위장 자영인에 대한 규제

노동법상의 사용자책임을 면탈하기 위한 위장자영인화를 막기 위하여 한편으로는 근기법상의 ‘근로자’ 및 ‘사용자’개념을 확대하여야 할 것이며, 다른 한편으로는 근로감독행정을 통하여 사전적으로 위장자영인화를 규제할 수 있도록 형사처벌이나 행정처벌 규정을 두는 등의 법개정이 이루어져야 한다.

 

다. 개별적근로관계의 보호

특수고용노동자들의 개별적근로관계에서는 계약의 존속 보호, 보수의 지급 보호, 휴일․휴가의 보장, 성희롱의 예방․구제, 산업안전․보건, 모성보호, 균등처우, 노동위원회에 의한 권리구제․분쟁해결 및 근로감독관에 의한 감독 등에 관한 규정을 통하여 보호가 이루어져야 할 것이다.

 

라. 사회보장의 적용

특수고용노동자들에게도 「산업재해보상보험법」, 「고용보험법」이 적용되어야 하며, 「국민연금법」, 「국민건강보험법」에 있어 사업주의 지원을 받을 수 있도록 입법되어야 할 것이다.

 

4. 기존법안의 검토

 

김상희 의원안은 노동3권의 보장에 있어서, ‘노무제공과 관련하여 사업주와 협의를 통하여 계약조건의 향상을 꾀하는 것을 목적으로 하는 단체(이하 조합)’를 조직하거나 가입할 수 있다고 규정하고 있는데(안 제20조제1항), 굳이 노동조합이 아니라 별도의 ‘단체’ 또는 ‘조합’이라 하여 노조법상의 노동조합과 달리 취급할 이유가 없을 것이다. 특수고용노동자들에게 노동조합이 아닌 단체를 조직할 수 있는 권리를 보장하는 것은 집단적 교섭을 통한 경제적․사회적 지위의 향상이라는 목적을 달성하기 어려우며, 또한 집단적 권리 보장에 관한 국제인권규약 및 ILO의 국제노동기준에도 미치지 못 할 것이다.

 

또한, 김상희 의원안에서 ‘①중앙노동위원회가 제시한 조정안을 당사자 일방 또는 쌍방이 거부한 경우(안 제23조제2호), ②중앙노동위원회위원장이 직권 또는 노동부장관의 요청에 따라 중재에 회부한다는 결정을 한 경우(안 제23조제3호)’에 중앙노동위원회 직권중재를 규정하고 있는 바, 이는 필수공익사업장에 대한 직권중재도 폐지된 상황에서, 특수고용노동자들의 단체행동권을 과도하게 제약하는 입법안이라고 할 수 있으며, 이 조항은 삭제되어야 할 것이다.

 

특수고용노동자들에게 열악한 상황이 계속되고 있으며, 이들에 대한 노동법상의 보호가 지속으로 요청되고 있는 시점에서, 김상희 의원의 「특수형태근로종사자의 지위 및 보호에 관한 법률안」과 홍희덕 의원의 「근기법 및 노조법 일부개정법률안」을 중심으로 국회에서 특수고용노동자들에 대한 법적 보호방안이 시급히 마련되어야 할 것이다.

 

노동법원 법안

 

1. 법안발의현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2010. 4. 14.	조배숙	– 노동법원법안(의안번호 8173) – 노동민사사건, 노동행정사건, 노동비송사건을 관할로 하는 1심에 노동법원을 설치 – 노사단체에 정통한 실무자로 하여금 1심에 한하여 법원의 허가를 전제로 소송대리 허용 – 참심관을 두어 의견제시권한 부여 및 1심에 참심재판부 구성 – 노동민사사건 및 공법상 노동당사자소송사건은 조정에 의한 분쟁해결 강화
2	2010. 4. 14.	조배숙	– 법원조직법 일부개정법률안(의안번호 8175) – 노동사건에 대한 전속관할을 갖는 노동법원을 설립함
3	2010. 4. 14.	조배숙	– 각급 법원의 설치와 관할구역에 관한 법률 일부개정법률안(의안번호 8174)

 

2. 현 상황의 문제점

 

노동분쟁은 통상 근로자 개인 내지 근로자 단체와 사용자 내지 사용자 단체 사이의 분쟁(노사분쟁)을 말한다. 노동분쟁은 권리분쟁(법령, 단체협약 등을 통하여 이미 규범화되어 있는 기존 권리의 적용과 해석에 관한 분쟁)과 이익분쟁(노사간의 규범의 형성 또는 창설에 관한 다툼으로 새로운 권리의 형성에 관한 분쟁)을 말하며, 권리분쟁은 보통 사법절차에 의해 해결되고, 이익분쟁은 사법적 구제에 적합하지 아니하며 조정이나 중재 등의 절차에 의해 해결된다.

 

노동권리분쟁 해결제도는 해결주체에 따라 노동위원회와 법원으로 나뉘며, 노동위원회는 통상 지방노동위원회(이하 지노위) 또는 특별노동위원회의 초심과 중앙노동위원회(이하 중노위)의 재심절차를 거치게 된다. 중노위 재심판정은 행정소송의 대상이 되어 행정법원, 고등법원, 대법원의 3심절차를 거치게 되어, 종국적으로 노동권리분쟁은 5심 절차를 거친다고 할 수 있다.

 

법원의 경우 노동사건만 담당하는 특별법원으로 구성되어 있지 않고 일반법원 및 행정법원에서 노동사건을 담당하고 있으며, 그 소송절차도 노동분쟁에 고유한 절차가 아닌 일반 민사소송 및 행정소송 절차에 따르고 있다.

 

현행 노동분쟁해결제도는 다음과 같은 문제점이 존재한다.

 

가. 절차의 복잡 및 지연

 

노동분쟁처리절차는 노동위원회 및 법원으로 이원화되어 있고 노동위원회 심판업무에 대하여 다시 행정소송을 제기함으로써 사실상 5심화되어 권리구제가 지연되고 있다. 이러하게 노동분쟁에 대한 종국적 해결의 지연으로 인하여 노사관계의 불안정성이 지속됨으로써 국가적인 낭비를 초래하고 있다.

 

나. 실효성의 문제

 

노동위원회로부터 부당해고 및 부당노동행위에 해당한다는 판정을 받아도 강제집행력이 없어 다시 민사소송을 제기하여야 하므로, 노동위원회 판정의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있고 절차반복에 따른 비효율성이 존재한다.

 

다. 전문성의 결여 및 노동사건의 특수성에 대한 이해 부족

 

법원이 노동분쟁사건의 특수성을 이해하지 못함으로써 부당한 결론에 이르게 되며, 이는 노사당사자들의 법원판결에 대한 신뢰저하를 초래하고, 결과적으로 판결에 대하여 승복하지 않음으로써 종국적 해결이 지연되며, 판례가 노동분쟁의 예방적 기준으로 기능하지 못한다. 또한 소송절차에서 사회․경제적 약자인 근로자에 대한 배려가 충분치 못하고, 노동분쟁을 일반 민사사건과 같이 처리함으로써 노동분쟁의 전문성과 특수성이 제대로 반영되지 못하고 있다.

 

라. 자주적인 분쟁해결절차의 미정립

 

대부분의 노동분쟁이 승패가 엇갈리는 판정에 의하여 종결됨으로써 평화적이며 자주적인 분쟁해결절차가 정립되지 못하고 있다.

 

3. 주요 입법방향

 

가. 노동법원법의 제정이유

 

노동법원의 도입은 근로자의 헌법상 기본권을 실현하기 위한 권리구제의 실효성을 보장하기 위한 것이어야 한다.

또한 한국에서 노동법원을 도입할 경우, 국민의 참여 보장을 위한 사법개혁의 측면에서, 이에 대한 참여와 통제가 보장되어야 함이 당연하며, 특히 노동법원의 구성과 운영에 근로자(대표)의 참여가 보장되어야 할 것이다.

따라서 노동법원에 있어서는 노사당사자의 참여가 보장되어야 할 것이나, 자본주의 사회에서 경제적 약자인 근로자, 노동조합 등 근로자측을 배려한다는 것이 노동법원의 가장 중요한 도입목적이 되어야 할 것이다.

물론 노동법원은 근로자의 신속한 권리구제가 중요하기 때문에 신속성이 확보되어야 하고, 공정성, 경제성 등 소송의 원칙도 담보되어야 한다. 따라서 노동법원의 도입방향은 대등당사자를 전제로 하는 일반 소송절차와는 달리, 이상과 같은 특수성을 인정해야 하고 그에 따라 입법되어야 한다.

 

나. 노동법원의 도입범위

 

노동법원의 제1심뿐만 아니라 상소심까지 도입하는 방안이 검토되어야 하고, 노동위원회제도의 존페나 임의화를 전제로 해서 검토되어야 한다. 현 대법원과 별개로 노동대법원을 설치하는 것은 헌법개정이 필요한 것이므로 대법원에 노동부를 구성하도록 하고 항소심까지 노동법원을 도입하는 방향으로 입법되어야 할 것이다.

 

다. 전속관할의 대상

 

노동법원의 관할로, 개인적이든 집단적이든 관계없이 권리분쟁은 모두 포함되어야 하며, 노동관계법의 해석 및 적용에 관련되거나 노동관계의 특수성을 갖는 형사사건도 노동법원의 사물관할로 할 필요가 있다.

다만, 이익분쟁의 경우는 노동법원의 관할로 하기는 어려우며, 법원 내에 재판절차 외에 조정, 알선, 중재절차 등과 같은 처리기구를 두도록 하는 것을 검토하여야 할 것이다.

 

라. 참심관 제도와 비직업법관제도

 

노동법원법안은 비직업법관인 노사대표가 법관으로 평결에까지 참여할 수 있는 완전참심제를 도입하여야 한다. 독일, 프랑스 및 영국 등 외국에서도 노동법원은 직업법관이 아닌 노사를 대표하는 자들이 법관으로 참여하는 것이 일반적이다. 또한 하급심에 ‘특수법원’으로서 노동법원이 허용된다면, 헌법 제27조는 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장하고 있기 때문에 헌법이 특별히 직업법관만을 법관의 자격으로 부여하고 있지 않은 조건에서는 법률, 즉 법원조직법상 법관의 자격을 일정한 노사대표에게도 부여하거나 아니면 특별법으로 노동법원법을 제정하여 여기서 그 자격을 부여한다는 헌법위반의 문제는 발생하지 않을 것이다.

 

마. 노동법원의 조직과 운영에 노사(대표)의 참여

 

노동법원의 설치, 관리 및 업무감독에 대하여 중요한 지위를 차지하고 있는 노동조합 및 사용자단체의 의견을 듣는 등 노사단체의 관여를 보장하여야 할 것이다. 그리고 재판장은 소송절차와 재판진행에 있어 전문성을 갖춘 직업법관인 전문법관이 담당하는 것이 바람직할 것이나, 전문법관인 재판장을 임명함에 있어서는 노사단체의 협의, 추천, 선거 등의 방식에 대한 내용이 입법에 포함되어야 할 것이다.

4. 기존법안의 검토

 

현재 국회 사개특위에 회부되어 있는 조배숙 의원의 「노동법원법안」을 포함한 노동법원 도입 관련 법률안의 문제점을 검토하면 다음과 같다.

 

가. 법안 제안이유에서 “노동문제를 공안사건으로 처리하거나 혹은 민법적 계약문제로 쉽게 판단하는 경향을 개선하고, 노동분쟁처리절차의 이원화 등으로 국민의 권리구제가 지연되고 있”다고 밝히고 있으나, 관련 법안에서는 노동형사사건을 노동법원의 전속관할사건으로 하고 있지 않다. 또한 노동위원회와 법원이라는 노동분쟁처리의 이원화로 국민의 권리구제가 지연되는 것을 개선하는 내용을 법안에 담고 있지 않다.

 

나. 법안에서는 제1심의 민사, 행정, 비송 등에서만 노동법원을 도입하는 것을 규정하고 있다. 법안에 따르면 상급심은 일반법원이고 여기서 노동법원의 판결과 결정에 대한 적부를 판단하게 되는데, 이와 같은 노동법원제도가 노동사건의 전문성 등을 높여 국민의 판결에 관한 신뢰를 얻을 수 있을지는 의문이다. 그리고 법안에 따르면 노동위원회제도를 존속시킨 채 노동법원을 도입하는 것이므로 노동법원은 현재 행정법원의 노동사건담당 재판부와 민사법원의 노동사건담당 재판부를 합쳐 하나의 법원조직을 설치하는 것에 지나지 않는다.

 

다. 법안에서는 노동민사사건, 노동행정사건, 노동비송사건을 노동법원의 전속관할로 하고 있다(노동법원법안 제2조). 그러나 법안에 따르는 노동법원의 관할대상의 범위가 협소하다 할 것이다. 노동법원의 관할대상의 범위를 우리 노동관계와 근로관계에서 발생하는 제반 법률문제를 관할로 하여 근로자의 권리 구제를 위한 제도로서 노동법원을 도입하고자 하는 취지에 부합하기 위해서는 보다 관할 범위를 확대하는 것이 바람직할 것이다.

 

라. 법안은 판결의 이유에는 청구를 특정함에 필요한 사항과 민사소송법 제216조 제2항의 판단에 관한 사항만을 간략하게 표시할 수 있도록 하고, 항소한 경우에는 위 판결서에 판결이유설명서를 덧붙이도록 하고 있는데(노동법원법안 제9조), 이러한 판결서 작성 특례규정은 패소당사자가 항소를 통해 패소이유를 알고자 하여 항소가 남용될 수 있는 가능성을 만들 수 있다. 그리고 노동법원에 적정한 수의 판사들을 배치하면 충분한 기록검토와 심리의 충실을 기하면서도 현재와 같은 판결이유가 있는 판결서를 작성할 수 있으므로 이러한 특례규정은 타당한 법규정이라고 보기 어렵다.

 

마. 법안은 참심관제도를 규정하고 있으나, ‘판결의 선고는 참심관의 참여여부와 관계없이 효력을 갖도록 하’(노동법원법안 제13조제1항후문)는 준참심형 방안을 채택하고 있다. 법안의 참심제 방안은 기존 법원, 법관의 권한을 침해하지 않는 선에서 절충적으로 타협한 것으로 보인다. 따라서 노사대표가 법관으로 참여하는 완전참심형 방안이 검토되어야 할 것이다.

 

바. 법안은 근로자와 사용자를 대표한 참심관을 두고 있을 뿐 노동법원의 조직과 운영에 대한 노사대표의 참여를 보장하고 있지 않다.

 

국회 사개특위에서는 조배숙의원이 입법발의한 「노동법원법안」등에 대한 검토와 올바른 입법방향에 대한 논의를 통하여 조속히 노동법원 설치를 골자로 하는 「노동법원법안」등을 입법하여야 할 것이다. 이러한 「노동법원법안」의 입법은 근로자의 노동기본권을 보장할 뿐만 아니라 사법제도개혁의 한 축으로 자리매김할 수 있을 것이다.

<입법반대법안>

 

직업안정법 전부개정법률안

(고용서비스 활성화 등에 관한 법률)

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

○ 2010. 9. 15. 고용노동부 입법예고안

 

나. 법안 요지

○ 법의 이름을 “고용서비스활성화등에관한법률”로 변경하고, 고용서비스 민간위탁을 활성화하며, 국내 유료직업소개사업자로 하여금 구인자로부터 받는 요금을 자율화하고, ‘복합고용서비스사업’에 대한 법적 근거를 마련하고 이를 활성화시켜 고용서비스 제공을 확대한다.

 

2. 검토 의견

 

가. 법명 변경에 대하여

 

(1) 고용노동부는 현행 ‘직업안정법’을 “고용서비스활성화등에관한법률”로 변경한다고 고시하였다. 그러나 이러한 명칭 변경은 고용안정을 저해할 요인으로 작용할 수 있다.

 

(2) 현행 직업안정법이라는 명칭이 변화된 고용시장에 비추어 다소 부적절한 면이 있다고 하더라도 노동자의 직업적 생활에 있어서 ‘안정’을 추구한다는 취지는 명확히 나타내 주고 있다. 즉, 고용안정을 추구하는 것이 이 법률의 취지임을 법률의 명칭을 통해 분명하게 나타내 주고 있는 것이다.

 

(3) 그에 반해 고용노동부가 변경하려고 하는 “고용서비스활성화등에관한법률”이라는 명칭에는 그런 취지가 제대로 드러나 있지 않다. 노동자의 입장에서 가장 중요한 고용 안정이라는 요소는 전혀 반영되어 있지 않은 반면, 고용서비스를 제공하는 주체의 활성화라는 요소만 전적으로 반영되어 있다. 그렇기 때문에 위 명칭이 그대로 사용될 경우 노동자의 고용 안정이 심각하게 저해될 우려가 있다.

 

(4) 그러므로 법률 명칭은 현행 그대로 유지하든지 아니면 변경하더라도 ‘고용안정’이라고 하는 취지가 나타나는 명칭으로 변경해야만 한다.

 

나. 고용서비스 민간위탁의 활성화에 대하여

 

(1) 위 법률안은 고용서비스를 민간에 위탁하는 것을 활성화하는 것을 주요한 내용으로 포함하고 있다. 그러나 고용서비스의 민간 위탁 활성화는 바람직한 정책 방향이 아니다.

 

(2) 우리나라 공공기관의 고용서비스 수준은 그리 높지 않고 여전히 활성화되어 있지 않다. 따라서 현재 정책적으로 초점을 맞추어야 하는 지점은, 공적 기관의 고용서비스 수준의 향상과 활성화이다.

 

(3) 그리고 고용서비스를 민간에 위탁하는 것은 매우 신중을 기하여야 할 문제이다. 노동자에게 직업을 알선하고 고용을 보장해 주는 것은 국가와 지방자치단체의 주요한 의무이다. 그것이 노동자에게 미치는 영향을 고려하면 그 공적 특성이 매우 강하다고 할 것이다. 그런데 이런 서비스를 민간이 맡아서 할 경우 그 공적 특성이 훼손될 우려가 매우 크다. 구체적으로 보면, 불안정한 고용을 마구잡이로 알선할 우려도 있고, 고용서비스 제공의 댓가도 매우 비싸지게 될 우려도 있다. 새로 창출되는 일자리가 ‘괜찮지 않은 일자리’일 가능성도 매우 높다.

 

(4) 따라서 현재 시점에서 고용서비스의 민간위탁 활성화는 시기상조일 뿐만 아니라 바람직하지도 않은 것이다.

 

다. 국내 유료직업소개사업자의 요금 자율화에 대하여

 

(1) 고용노동부는 국내 유로직업소개사업자로 하여금 구직자에게는 요금을 징수하지 못하게 하는 대신 구인자에게는 자율적으로 책정한 요금을 받을 수 있도록 한다고 밝혔다. 그러나 구인자가 부담하는 요금이 실질적으로는 구직자에게 전가될 위험성이 매우 크므로 이러한 조치는 적절한 조치라고 할 수 없다.

 

(2) 현재 구인자가 요금을 부담하는 경우에도 구직자에게 그 부담을 전가하는 사례가 공공연하게 행해지고 있다. 구직자의 급여에서 그 비용을 공제하거나 구직자의 급여를 책정할 때 그 비용을 미리 감안하는 방식으로 그 비용 부담이 구직자에게로 전가되고 있는 것이다. 그렇기 때문에 단순히 최종 지급자가 구인자라는 이유만으로 그 요금을 자율화하는 것은 적절치 않다.

 

(3) 따라서 현행과 마찬가지로 구인자에 대한 요금도 상한제를 적용하여 고용노동부가 고시하는 금액 한도 내에서 책정되도록 해야 할 것이다.

 

라. ‘복합고용서비스 사업’을 통한 고용서비스 제공의 확대에 대하여

 

(1) 고용노동부는 ‘복합고용서비스 사업’을 활성화하여 고용서비스 제공을 확대하겠다고 하는 입장을 밝혔다. 그러나 이 역시 올바른 입장이라고 볼 수 없다. ‘복합고용서비스 사업’의 활성화는 간접고용을 활성화시켜 고용시장을 극도로 불안정하게 만들 것이다.

 

(2) 고용노동부가 구상하고 있는 ‘복합고용서비스 사업’은 직업소개와 파견과 직업훈련을 한 업체가 할 수 있도록 하는 것이다. 그럴 경우 그 업체는 상황에 따라 직업소개와 파견을 임의로 행할 것인바, 그 업체가 행한 고용서비스가 직업소개인지 파견인지가 불분명하게 될 것이다. 이 업체가 직업훈련까지 시킬 수 있다는 점을 고려하면 구인업체와 고용서비스 업체가 단순 직업소개와 파견 사이에서 온갖 탈법적 행태를 자행할 우려가 있다. 예를 들어 파견이 금지되어 있는 제조업에 인력을 공급하면서 형식적으로는 단순 직업소개라고 하면서도 실제로는 파견을 행할 여지가 다분히 있는 것이다. 그럴 경우 그 업체는 국내에서 근로자공급사업을 하는 것이나 마찬가지인데, 그것은 노동조합에게만 그러한 사업을 할 수 있는 권한을 부여한 이 법을 정면으로 위배하는 것이 된다.

 

(3) 그리고 ‘복합고용서비스 사업’을 하는 업체가 고용서비스를 위탁받아 수행하는 것이 대세를 이룰 경우 우리 사회의 고용은, 1회적이고 간접적인 고용이 만연하게 될 것이다. 안정적인 고용보다는 불안정한 고용이 민간 고용서비스업자에게 더 많은 이익을 가져다 주고, 기업의 요구에 절대적으로 부응할 수밖에 없는 민간 고용서비스업자가 안정적인 고용을 증대시킬 것을 기대하기는 힘들다고 할 것이다.

 

(4) 사정이 이렇기 때문에 ‘복합고용서비스 사업’을 활성화시켜 고용서비스를 확대한다는 방침은 고용의 안정성을 위협할 것임이 분명한바, 즉각 철회되어야 할 것이다.

 

마. 결론

 

위와 같은 점을 종합해 봤을 때 고용노동부가 입법예고한 위 법률안은 ‘간접고용활성화 법안’이라고 부르는 것이 그 실질에 부합하는 것이다. 고용노동부가 우리 사회의 고용시장을 ‘간접고용’으로 만연케 할 의도가 아니라면 고용노동부는 위 법률안의 명칭과 주요 내용을 즉시 변경해야 할 것이다.

 

여성/가족 분야

 

<입법촉구법안>

 

양육비 대지급법 제정안

 

1. 법안의 현황

 

양육비 대지급법은 2009년 6월 26일 한나라당 강명순 의원 등 17인이 발의하였고, 현재 여성가족위원회 심사 중이며, 주요 내용은 비혼, 이혼, 별거 유기 등의 사유로 미성년의 자녀를 양육하지 않은 부모가 양육비를 지급하지 않은 경우 국가가 대신하여 먼저 양육비를 지급하고 이를 구상한다는 것이다.

 

한편 이낙연 의원 등 10인은 2010. 8. 13. 비혼자녀(혼인 관계에 있지 아니한 남녀가 출생한 자녀)를 양육하지 않는 부모가 양육비를 지급하지 않는 경우에 국가가 양육비를 대지급하는 내용의 “비혼 자녀의 양육비 지급에 관한 법률”을 발의하였다. 그런데, 국가가 양육비를 대지급할 대상을 비혼 자녀의 양육자에 한정할 필요는 없고, 양육비 대지급법안은 양육비 대지급자가 보건복지가족부장관이라는 점을 제외하면, “비혼 자녀의 양육비 지급에 관한 법률”의 내용과 거의 동일하므로, 아래에서는 양육비 대지급법만을 검토하기로 한다.

 

2. 현 상황의 문제점

 

이혼율은 날이 갈수록 상승하고 있으며, 경제상황의 악화와 양극화로 인하여 경제적인 문제로 인하여 이혼하는 부부는 더욱더 늘어 가고 있는 실정이다. 또한 자녀 양육에 소요되는 비용 역시 이전보다 증가하는 추세인 반면 법원에서 인정되는 양육비는 실제 양육에 들어가는 현실적인 비용을 반영하지 못하고 있는 수준이다.

 

이 때문에 이혼 후 자녀를 양육하는 모자 또는 부자 가정은 빈곤층으로 급락할 우려가 있으며, 이런 악조건 속에서 양육비마저 제대로 받지 못한다면, 양육자와 미성년 자녀는 엄청난 경제적 어려움에 처하게 될 우려가 크다.

 

그런데 2006년 표본조사결과 전체 이혼 가구 중 옛 배우자로부터 자녀 양육비를 제대로 지원받고 있는 경우가 고작 12.7%에 불과할 정도로 심각한 상태였고, 양육비 확보를 통하여 미성년자녀의 복리를 향상시키기 위해 민사집행법 및 가사소송법 개정안, 양육비이행확보를 위한 특별법 등이 발의되었고, 각 발의안의 내용을 종합하여 대안으로 발의된 개정 가사소송법 2009. 5. 8. 공포되었다.

 

개정 가사소송법은 자녀의 양육비 청구 사건을 위하여 필요한 경우 가정법원이 재산명시 명령을 하거나 재산 조회를 할 수 있도록 하고, 급여소득자인 양육비 채무자가 2회 이상 정당한 이유 없이 양육비를 지급하지 아니한 경우 가정법원이 사용자에 대하여 양육비 채권자에게 직접 양육비를 지급하도록 명할 수 있게 하며, 양육비채무자에 대하여 담보제공을 명할 수 있는 권한을 신설하였다.

 

그러나 양육비채무자가 급여소득자가 아닌 경우 양육비 확보가 쉽지 않으며, 양육비채무자가 재산이 있더라도 이를 처분하는 과정에서 공백기간이 발생하게 되어 양육비채권자와 미성년 자녀가 경제적 어려움을 해소하기 어렵다는 문제점이 해소되지 못하였다.

 

3. 주요 입법 방향

개정 가사소송법이 통과되었음에도 불구하고 양육비채권자와 미성년자녀가 경제적인 어려움에 봉착할 위험성은 여전히 존재하고 있으므로, 국가가 미성년 자녀의 복리를 위하여 양육비채무자를 대신하여 양육비를 지급하고 이를 양육비채무자에게 구상하도록 하여 양육비채권자와 미성년자녀의 생활에 안정을 꾀하고 국가가 양육비 이행확보를 조력할 필요성이 높다.

 

국가가 양육비를 대지급하는 제도는 1950년대부터 도입되어 노르웨이, 핀란드, 스웨덴, 덴마크, 이스라엘, 폴란드, 오스트리아, 독일 등에서 운영되고 있고, 대표적으로 독일의 제도를 살펴보면, 양육비 대지급 청구권자는 부모의 일방과 동거하는 12세 미만의 자여야 하고, 양육비 채무자가 양육비를 지급하지 않거나 법률상 정해진 기본액수 미만으로 지급하는 경우 대지급을 청구할 수 있으며, 최장 72개월 동안 지급되고, 양육비를 대지급한 경우 양육비 채권은 주정부에 이전된다.

 

양육비 대지급법안은 위와 같은 외국의 입법례에 따라 국가의 양육비 선지급 및 양육비 채무자에 대한 사후 구상을 주요 내용으로 발의된 것이다.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

양육비 대지급법안은 양육비 지급신청권자가 보건복지가족부장관에게 양육비 대지급을 신청할 경우 보건복지가족부장관은 미성년자의 복지를 위하여 필요하다고 판단하는 경우 양육비를 대지급할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 양육비 대지급 신청의 요건·절차와 세부적인 양육비 대지급의 기준·금액·절차 등을 대통령령에 위임하고 있다. 또한 양육비 채무자에 대한 구상권의 행사 방법에 대해서도 대통령령에 위임하고 있다.

 

그러나 위와 같은 법안의 중요내용을 대통령령에 전부 위임하는 것은 법 제정 취지를 유명무실하게 할 우려가 있으므로, 개략적이라고 하더라도 법안에서 중요내용에 대하여 명시할 필요가 있다. 외국의 사례를 보면, 구상권의 행사 방법과 관련하여 보수나 재산 연금 등에 대한 압류, 운전면허의 취소, 여권 사용정지, 신용평가와 결부, 연체에 대한 높은 이자, 고소 및 고발 등 다양한 구상권 행사 수단을 사용하고 있는바, 이러한 제재는 양육비 채무자의 권리를 제한하는 것으로서 반드시 법안에 명시되어야 위헌 시비가 발생하지 않을 것이다.

 

17대 국회에서 발의된 양육비 이행확보에 관한 특별법안의 경우 양육비 채무자가 국민기초생활 보장법에 따른 수급자에 해당한다면 국가가 양육비를 대지급하더라도 구상권을 행사하지 않도록 규정하고 있었는바, 양육비 채무자가 양육비를 지급할 능력이 없음에도 불구하고 국가가 구상금 채무자로 만들어 채무를 독촉하는 것은 타당하지 않으므로 양육비 대지급법안에서도 위와 같은 내용을 수용함이 타당하다.

 

또한 위 양육비 이행확보에 관한 특별법안에서는 고의 과실로 양육비 대지급 요건에 대한 사실을 허위로 보고하거나 사실 고지 의무를 위반한 때에는 대지급된 양육비를 반환하되 양육비 반환으로 인하여 자녀의 복리가 위태롭게 되는 경우 반환의무를 감경할 수 있도록 하였는데, 이 역시 미성년자녀의 복리를 증진시킨다는 법 취지에 부합하므로 양육비 대지급법에서도 수용함이 타당하고, 12개월로 한정되어 있는 지급기간도 사안에 따라 연장할 수 있도록 변경되어야 한다.

 

양육비 대지급법안은 그 제정 필요성이 높으나, 현재 발의된 법안의 내용은 법 제정 취지만을 담고 있을 뿐 구체적인 집행 절차 및 제도의 운영 방법에 대하여 제시하지 못하고 있으므로, 좀 더 수정 보완할 필요가 있다.

돌봄서비스노동자 보호 법률안

 

1. 법안발의 현황

	제안일자	대표발의	법안	주요내용
1	2010.9.1	김상희	근로기준법	– 근로기준법의 적용범위에 가사사용인을 포함하고 가사사용인은 대통령령으로 정하는 일부 규정만을 적용할 수 있도록 함 – 정부에 가사사용인의 근로조건의 실태를 조사하고 그 결과를 공개하여야할 의무를 부여
2	2010.9.1	김상희	산업재해보상보험법	– 산재보험 법안에 가사사용인에 대한 특례조항을 두어 가사사용인이 적용되도록 하고 돌봄서비스의 특수성을 감안하여 기준보수를 고용노동부장관이 정하는 고시금액으로 명시
3	2010.9.1	김상희	고용보험법	– 고용보험 법안에 가사사용인에 대한 특례조항을 두어 가사사용인이 적용되도록 하고 구직급여의 산정기준이 되는 평균임금은 고용노동부장관이 정하는 고시금액으로 명시 – 구직급여의 수급조건은 돌봄서비스의 특성을 고려해서 피보험단위기간을 120일로 정하고, 수급자격을 1개월 동안에 60시간 미만 근무를 하는 경우로 명시하고, 수급기간동안 일부 근로를 제공하는 경우 그 소득에 대해서는 구직급여에서 공제할 수 있는 근거를 마련
4	2010.9.1	김상희	고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률	– 고용보험 및 산재보험 모두 원하는 사람만이 가입할 수 있는 임의가입 방식이 아닌 가사사용인이면 모두가 가입하는 의무가입방식으로 규정 – 가사사용인에 대한 고용 및 산재보험료 사업주 부담분을 국가가 지원하도록 하는 근거를 마련 – 가사사용인이 직업안정기관에 신고하면 고용안정센터에서 보험 취득신고 및 상실신고 등을 지원하도록 명시

 

2. 현 상황의 문제점

 

현행 근로기준법 제11조 제1항 단서는 명시적으로 가사사용인을 근로기준법의 적용대상에서 제외하고 있다. 이는 동법 제2조가 근로자를 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자라고 정의하고 있는 것과 관련하여 가사사용인의 노동자성을 명백히 부정하고 있는 취지라고 할 것이다. 고용보험법 및 산업재해보상보험법도 마찬가지다. 고용보험법 제8조 및 동법 시행령 제2조 제1항 제3호 및 산업재해보상보험법 제6조 및 동법 시행령 제2조 제1항 제4호도 가사사용인을 적용대상에서 제외하고 있다. 이러한 현행법은 아래와 같은 점에서 문제점이 있다.

 

가. 가사노동의 다변화 및 형태변화를 반영하지 못함

 

현행법은 근로기준법이 제정되던 시기에 가사사용인은 가족의 일부로 여겨지던 사고에 근거를 두고 있다고 할 것이다. 그러나 2010년 현재 가사노동의 형태는 가사, 보육, 간병, 노인요양 등으로 다양하게 분화하면서 전문화의 길을 걷고 있으며 따라서 가사사용인도 더 이상 가족이기 보다는 자신의 노동력을 제공하는 노동자라는 인식이 자리 잡아가고 있다. 따라서 이들을 일률적으로 근로자의 지위를 부여하지 않는 것은 근로기준법 제정 시로부터 변화된 현실을 반영하지 못한다고 할 것이다. 이는 고령화, 핵가족화, 여성경제활동 증가와 같은 사회적 변화와 함께 가사사용인의 수요가 점점 증가할 현실적 상황을 고려하면 더욱 문제라고 할 것이다.

 

나. 가사사용인의 불안정한 법적보호

 

근로자성의 인정여부는 노동관계 법령의 적용의 전제가 되는 문제이다. 가사사용인의 근로자성이 부정되는 것은 따라서 가사사용인의 지위를 불안하게 만드는 근본적인 원인이 된다는 것이다. 가사사용인의 노동도 생계유지의 수단이 된다는 점에서 그들의 노동을 법적보호의 테두리 밖으로 밀어낼 근본적인 차이는 없다. 이는 가사사용인의 소득에 생계를 의존하는 가족들의 헌법이 보장하는 기본권 침해의 소지도 있다. 특히 각종 보험의 혜택을 받지 못해서 언제 자신의 생계수단을 잃을지 모르는 불확실한 상황에 놓이게 되는 것은 국가가 의무를 해태하는 것이라고 밖에 할 수 없다.

 

3. 주요입법 방향

 

가. 가사사용인의 근로자성 인정

 

근로기준법의 적용의 대상이 되는 근로자성을 인정하는 문제는 근로관계 법령의 보호를 받는 것의 전제가 되므로 문제해결의 시발점이 된다. 다만 근로자성을 인정하는 방법이 동법 제2조의 정의 규정에서 ‘사업 또는 사업장’에 노동력을 제공할 것을 요구하는 부분을 삭제하는 것으로 나아가서 전면적인 수준에서 이루어져야 할 것인지와 가사사용인에 대한 근로기준법 적용의 특례를 마련할지는 가사사용인의 특수성에 근거하여 고려해야 할 것이다.

 

나. 가사사용인의 범위의 명확화

 

가사사용인의 노동 형태는 가사, 보육, 간병, 노인요양 등으로 다양하게 분화하면서 전문화의 길을 걷고 있음은 앞서 지적한 바와 같다. 따라서 근로기준법이 제정되던 시기에 가사사용인인지 여부를 명확하게 인식할 수 있었던 것에 비하여 현재 어떠한 근로형태가 가사사용인에 해당하는지를 규정하기가 어려워졌다. 따라서 가사사용인인지 여부를 판단할 수 있는 기준을 명확히 하는 것이 필요하다.

 

다. 근로기준법상 보호의 정도의 설정 및 실태 파악

 

가사사용인의 근로자성을 인정하여 근로기준법을 적용하는 경우 근로기준법을 일반적으로 적용하는 것이 급격한 변화로 인해서 문제를 유발할 수 있다고 판단된다면 근로기준법의 적용범위를 정하는 것이 필요할 것이다. 이러한 적용범위는 점진적인 확대를 전제로 하여야 하며 그 적용의 정도를 조정하기 위한 기초자료의 수집이 필요할 것이다.

 

라. 각종 사회보험혜택의 제공

 

가사사용인으로서의 노동도 변화된 현재의 환경에서는 근로성이 인정될 수 있으므로, 그에 따라 실직과 산업재해 등으로 인한 곤경에 대비할 수 있는 사회보험혜택의 제공을 필요로 한다. 사회구성원으로서 처할 수 있는 예기치 못한 어려운 상황에 대한 위험은 사회에서 함께 부담하는 것이 더욱 현대의 복지국가의 이상에 부합한다. 이러한 보험혜택의 제공을 하는 경우에도, 근로계약의 형식상 돌봄서비스의 이용자가 법적으로는 사용자가 될 수밖에 없으므로 체계적인 보험가입의 관리 및 재원의 조달이 어려울 수도 있다. 따라서 국가에서 보험가입에 대한 관리와 재정에 대한 적극적인 지원을 해야 할 것이다.

 

4. 기존 발의법안 검토

 

김상희 의원이 9월 1일 발의한 법안들 중 근로기준법 개정안은 현행법의 제11조 단서에서 가사사용인 부분을 삭제한 점에서 현재의 문제해결의 기초가 될 수 있다. 다만 근로기준법의 일부만을 적용 받도록 하는 것은 여전히 논란의 지점에 있다. 이로 말미암아 가사사용인은 계약기간, 해고 사유의 제한 등 근로기준법의 주요 규정을 적용받지 못하기 때문이다. 다만 근로기준법 개정안은 현실의 변화에 따른 탄력적 대응을 가능하게 한다는 관점에서 이해될 수 있을 것이다. 정부에 실태조사와 기본적 생활 보장의무를 부여하고 있는 것 역시 가사사용인의 근로조건 등에 대한 실태파악이 제대로 이루어지고 있지 않는 현 시점에서 적절한 것으로 보인다.

 

김상희 의원이 같은 날 발의한 산업재해보상보험법과 고용보험법 개정안의 경우 근로기준법 개정안에 따라 근로자성이 인정됨을 전제로 특례조항을 두어 산재보험과 고용보험이 적용될 수 있게 규정하고 있다. 고용 불안과 산업재해에 따른 위험으로부터 가사사용인을 보호하는 조치라는 점에서 위 개정안들 역시 긍정적으로 평가된다.

 

한편 김상희 의원이 같은 날 발의한 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 일부개정법률안은 의무가입방식으로 양 보험을 규정하면서 보험취득에 대한 신고 방법을 돌봄서비스의 특성에 맞게 지원하고, 현실적으로 사용자의 지위에 서는 서비스 이용자가 사용자 부담분을 납부하기 어려운 점에 비추어 국가가 지원하도록 규정함으로써 제도의 실효성을 보장하고자 한 것으로서 타당하다고 보인다.

따라서 이상에서 검토한 바와 같이 돌봄서비스노동자 보호 법률안으로 제출된 4개의 개정법률안은 김상희 의원이 제출한 의안대로 조속한 입법이 요구된다.

다만 가사사용인의 근로자성을 명백히 하고 근로기준법의 주요 조항을 모두 적용 받도록 하기 위해서 근로기준법 제2조의 정의규정을 수정할 필요가 있다. 또한 고용보험법, 산업재해보상보험보험법, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률에 있어서 각 보험료 산정의 기초가 되는 가사사용인의 보수를 고용노동부장관의 고시로 일률적으로 정하는 것은 개별적인 권리 구제라는 측면에서 미흡하다. 특히 법률안에 첨부된 비용추계서에서는 가사사용인의 최저구직급여일액을 월 최저임금을 30.38일로 나눈 값의 90%에 해당하는 금액(예컨대 2011년 현재 금 24,439원)으로 정하고 있는데 이는 너무나 비현실적으로 낮은 액수다. 따라서 추후 이를 조정하거나 보완할 방법이 필요하다.

 

결혼중개업의 관리에 관한 법률 개정안

 

1. 법안 발의 현황

	제안일자	발의	주요내용	의견
1	2010.6.11.	신성범	비영리민간단체가 국제결혼중개를 농어업인에게 무료로 제공할 수 있도록 하고 국가 및 지방자치단체는 이에 대한 행정적 재정적 지원을 할 수 있도록 함	저지
2	2010.7.22.	오세제	국제결혼중개업자가 제공하여야 할 신상정보에 정신질환 및 신체질환의 병력 사항을 추가함	촉구
3	2010.8.6.	김을동	국제결혼중개업자에게 정신질환의 병력 여부와 10년간 금고 이상 형의 범죄경력을 신상정보로 제공하도록 하고, 인신매매나 인권 침해 우려가 있는 내용의 표시 광고를 금지하도록 추가함	촉구
4	2010.8.23.	최병국	국제결혼중개업체를 등록제에서 허가제로 전환하여 관리 감독을 강화하고 단체 맞선을 금지시키도록 함	촉구
5	2010.8.27.	임동규	국제결혼중개업자가 제공해야할 신상정보 내용에 정신질환병력을 추가하고, 정보 미제공 또는 허위정보 제공시 형사처벌하도록 추가함	촉구
6	2010.9.10.	박선영	국제결혼중개업을 비영리법인에 한해 영위할 수 있도록 제한하고 제공해야할 신상정보에 정신질환 및 신체질환 병력을 추가, 단체 맞선 및 단체 기숙 금지.	비영리법인 ->저지 단체맞선금지->촉구
7	2010.6.1.	김춘진	단체맞선 제한 및 신고포상금의 지급 제도를 도입함	촉구

 

2. 현 상황의 문제점

국제결혼 중개업체에 대한 정부의 개입이 촉구됨에 따라 「결혼중개업의 관리에 관한 법」이 제정되어 2008년 6월부터 시행되기 시작하였다. 국내결혼중개업은 ‘신고제’로, 국제결혼중개업은 ‘등록제’로 관할 지자체가 지도·관리하고, 결혼중개업자게 ①신고필증 게시 의무(제8조) ②명의 대여 금지 의무(제9조) ③계약 내용 설명의무 및 표준계약서 작성 의무(제10조) ④외국 현지법령 준수 의무(제11조) ⑤허위·과장된 표시·광고 및 거짓 정보제공의 금지(제12조) ⑥개인 정보 보호 의무(제13조)를 부과하고 있다. 그러나 국제결혼중개업체에 의해 알선된 국제결혼가정의 혼인 파탄율이 증가하고 있고, 혼인 파탄의 주된 원인으로서 왜곡된 국제결혼 중개 알선 관행이 지적되고 있다. 또한 가정폭력에 취약하게 노출된 결혼이주여성의 인권실태는 결혼중개법 제정 이래 나아진 바 없다.

 

3. 발의 법안 검토

 

(1) 비영리민간단체에 의한 무료 결혼 중개

; 신성범 의원안 및 박선영 의원안 → 반대

 

신성범 의원안과 박선영 의원안은 국제결혼중개를 비영리민간단체가 운영하도록 하고 이에 대하여 국가 및 지방자치단체가 행정적․제정적 지원을 할 수 있도록 하자는 취지의 법안이다. 그러나 현행 국제결혼중개 관행이 4~5일의 단기간 동안 한국인 남성 1인이 다수의 현지 여성 중 한명을 고르는 식으로 여성을 상품화하는 방식으로 이루어지고 있고, 서로에 대한 충분한 정보가 제공되지 못한 상태에서 성혼이 알선되어 사후적으로 혼인파탄으로 이어지고 있는 실태이다. 이와 같은 문제적인 국제결혼 중개 관행이 존재하는 상태에서 비영리민간단체로 하여금 국제결혼을 알선하도록 하는 것은 문제개선에 큰 실효성을 기대하기 어려울 것으로 보이며, 오히려 현재 상업화된 영리 업체들이 비영리민간단체의 형식을 빌어 국가와 지방자치단체로부터 지원을 받아 결혼중개를 알선할 위험성을 내포하고 있다. 또한 이것은 근본적으로 문제가 있는 국제결혼 중개 행태를 국가가 나서서 지원한다는 비판을 면키 어렵다. 따라서 비영리민간단체에 의해 국제결혼을 알선하도록 하는 법안은 저지되어야 할 것이다.

 

(2) 사전정보 제공 범위의 확대

; 오세제 의원안, 김을동 의원안, 임동규 의원안 → 촉구

 

오세제 의원안, 김을동 의원안, 임동규 의원안은 국제결혼중개업자가 제공해야할 신상정보의 내용에 정신질환병력 또는 신체질병 병력을 추가하도록 규정하고 있다. 2010. 5. 17. 개정되어 2010. 11. 18. 시행을 앞두고 있는 결혼중개업의 관리에 관한 법률은 제10조의 2를 신설하여 국제결혼중개업자로 하여금 ‘건강상태(후천성면역결핍증 및 성병 감염 여부 포함), 성폭력․가정폭력․아동학대 등 범죄경력“을 포함한 신상정보를 제공받아 상대방과 이용자에게 서면으로 제공하도록 의무를 부과하고 있다. 현행 법에 이미 발의 법안 내용 중 일부가 반영되어 있기는 하나, 정신질환병력 부분은 여전히 명시적으로 표기되어 있지 않다. 반면 최근 국제결혼 동거 생활 일주일만에 정신질환을 앓고 있던 한국인 남성에 의해 베트남 결혼이주여성이 살해당한 사건이 발생한 바 있다. 정신장애인에 대한 차별을 우려하는 의견이 있기는 하나 단기 속성으로 배우자를 결정해야만 하는 국제결혼 중개 과정의 특수성과 이로 인해 발생하는 심각한 인권침해 상황을 고려한다면 상호 제공되어야 할 신상정보의 범위 안에 정신질환병력이 포함되어야 할 것이다. 이러한 점에서 오세제, 김을동, 임동규 의원안의 통과를 촉구한다.

 

(3) 허가제로 전환 및 단체맞선 금지

; 최병국 의원안 및 김춘진 의원안 → 촉구

 

현재 국제결혼중개업은 지방자치단체에 의해 등록제로 관리되도록 규정되어 있다. 현행법상 국제결혼중개업체에 대하여 현지법령 준수의무 및 과장광고와 차별적 광고 금지 등 의무사항을 규정하고는 있으나 이에 대한 지방자치단체의 실질적인 단속이 이루어지고 있지 않아 사실상 결혼중개업 관리에 관한 법은 사문화되어 가는 실정이다. 그로 인하여 거듭되어 발생하는 국제결혼중개업체에 의한 피해는 여전하다. 따라서 결혼중개업체를 허가제로 전환하여 지방자치단체의 관리 감독을 강화하고 이에 발맞추어 필요한 인력 및 재정적 자원을 적극적으로 배분하도록 법 개정이 이루어져야 할 것이다. 한편 위 의원실 법안은 여성을 상품화하는 방식인 단체맞선(한국 남성 1인이 짧은 시간 안에 여성 다수를 만나 배우자를 결정하는 방식)을 금지하도록 규정하고 있는데, 이는 국제결혼 과정에서 당사자들에게 ‘매매혼’이라는 왜곡된 인식을 심어주어 이후 혼인생활에 부정적인 영향을 미치므로 시급히 개선되어야 할 것이다. 따라서 최병국, 김춘진 의원 발의안에서 담고 있는 단체맞선 금지 조항의 통과도 촉구한다.

 

<입법반대법안>

 

군가산점 부여법안

 

1. 법안개요

 

가. 병역법 일부개정법률안(김성희의원 대표발의)

(1) 대상법안(김성회 의원 대표발의, 발의연월일 2008. 6. 30. 의안번호 101)

(2) 주요내용

병역의무를 마친 사람 또는 지원에 따른 군복무를 마친 사람이 국가 등 취업지원 실시기관에 응시하는 경우에는 각 과목별 득점의 2퍼센트의 범위 안에서 가산점을 주도록 함

 

나. 병역법 일부개정법률안(주성영의원 대표발의)

(1) 대상법안(주성영 의원 대표발의, 발의연월일 2008.7.14. 의안번호 259

(2) 주요내용

「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제30조에 따른 취업지원 실시기관(이하 이 조에서 “취업지원실시기관”이라 한다)의 장은 현역 또는 보충역 복무를 마친 사람(현역 또는 보충역 복무를 마친 것으로 보는 사람을 포함한다)이 채용시험에 응시하는 경우에는 필기시험의 각 과목별 득점에 각 과목별 득점의 3퍼센트의 범위 안에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가산하며, 이 경우 취업보호실시기관이 필기시험을 실시하지 아니한 때에는 그에 갈음하여 실시하는 실기시험·서류전형 또는 면접시험의 득점에 이를 가산함

 

다. 병역법일부개정법률안(국방위원회 대안)

(1) 대상법안(국방위원회 대안, 발의연월일 2008. 12. 2. 의안번호 미정)

(2) 주요내용

병역의무를 마친 사람이 채용시험에 응시하는 경우에는 필기시험의 각 과목별 득점에 각 과목별 득점의 2.5퍼센트의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 가산함

 

라. 제대군인지원에 관한 법률 일부개정법률안(주성영의원 대표발의)

(1) 대상법안(주성영 의원 대표발의, 발의연월일 2008. 7. 14. 의안번호 247)

(2) 주요내용

채용시험의 응시상한 연령제도 존치와 더불어 각 과목별 득점의 3퍼센트 범위 안에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가점을 주도록 함

 

2. 검토의견

 

위 각 개정안은 지원대상, 가산범위, 제한 등에 관해 조금씩의 차이가 있기는 하지만, 병역법에 따른 의무 내지 지원 병역을 마친 사람에 대하여 채용시 가산점 지원을 한다는 점에서는 동일하다. 이에 병역법에 의해 병역의무 내지 지원에 따른 군복무를 마친 사람에 대하여 채용시 가산점을 부여하는 것이 헌법상 평등의 원칙을 침해하는 것인지 여부를 살펴보고자 한다.

 

(1) 성차별성이 치유되었는지 여부

 

각 법안은 우선 형식적으로는 지원대상을 ‘지원에 따른 군복무를 마친 사람’ ‘현역 또는 보충역 복무를 마친 사람’으로 표현하고 있어 일응 성별중립적인 것으로 보인다. 더욱이 여성들도 지원에 의해 현역병 뿐 아니라 대체복무, 예비군으로의 복무가 가능하도록 한 송영선 의원의 병역법 개정안의 내용까지 포함되어진다면 이러한 형식적 성별중립성은 더욱 확고해질 것으로 보인다.

 

그러나, 그 실질을 살펴보면 과연 성별중립적이라고 볼 수 있을 것인가? 개정안에 의하더라도 여전히 가산점 지원을 받을 수 있는 대부분이 남성인 현실이고, 위 제도 자체가 의무에 의해 군복무를 수행해야 하는 남성을 위한 것이라는 점을 고려하면 여전히 위 가산점 제도 자체가 성차별적인 것임은 부인할 수 없을 것이다.

 

(2) 차별취급의 적합성, 최소침해의 원칙 침해 여부

 

제대군인 가산점 제도에 관한 위헌결정의 이유 중 하나는 가산점 제도가 헌법이 특히 보호하는 여성, 장애인 등에 대하여 취업의 기회 자체를 박탈하는 것이므로, 설사 의무에 의해 군복무를 해야 하는 제대군인에 대한 지원의 필요성이라는 입법목적이 정당하다 하여도 수단에 있어서의 적합성, 합리성을 상실하였다는 것이다. 즉, 국가유공자 등에 대한 결정에서 가산점의 비율 등 비례성이 문제된 것과 달리, 군가산점 제도 자체가 수단으로서의 적합성을 상실하였다는 것이다.

 

또한 군 가산점제도는 수많은 제대군인 중 공무원시험에 응시하여 합격한 소수에게만 지원이 이루어질 수 있을 뿐이나, 병역의무자 대부분에게 지원이 될 수 있는 다른 정책수단의 강구는 얼마든지 가능하다. 헌법재판소 역시 제대군인가산점 제도에 대한 위헌을 선언하면서, 취업알선․직업훈련이나 재교육실시․교육비에 대한 감면 또는 대부․의료보호 등 제대군인 지원을 위한 여러 가지 사회정책적․재정적 지원책이 있음을 명시하였다.

결국 헌법재판소의 입장에 의하면, 군복무자에 대하여 채용시 가산점을 부여하는 가산점 제도 자체가 수단의 적합성을 갖추지 못한 것으로 위헌이라는 것이다. 이에 대하여 국가유공자 가산점 제도가 합헌으로 인정된 것에 비추어 군 가산점 제도 자체는 위헌이 아니라고 보아 여성과 장애인 등 사회적 약자를 보호할 장치를 마련한 가산점 제도는 가능하다고 보는 견해도 있으나, 국가유공자 가산점 제도는 헌법에 지원근거를 두고 있는 것으로 입법정책적으로 도입된 군 가산점제도와 비교할 수는 없다. 더욱이 군 가산점제도로 인해 침해되는 권리는 헌법적 보호를 받는 여성과 장애인이라는 점을 고려한다면 제도의 위헌성을 부인할 수는 없을 것이다.

(3) 비례성 원칙 침해 여부

 

이미 수단으로서의 적합성이 인정되지 않는 제도이나, 비례성에서도 문제가 된다. 국방부가 제출한 자료에서도 군 가산점 제도가 각종 공무원 시험에서의 여성 합격률을 10% 이상 감소시킨다는 연구결과가 나타난 점을 보면 다른 여타의 충분한 지원방안이 많이 있음에도 굳이 사회적 약자인 여성에 대하여 채용의 기회 자체를 박탈하는 것은 그 얻고자 하는 이익에 비추어 침해의 결과를 수인할 수 있을 정도라고 볼 수 없다.

 

(4) 결론

 

현재 발의된 개정안은 이미 위헌이 선언된 제대군인 가산점 제도와 그 적용범위, 가산비율에서 다소의 차이가 있을 뿐 실질은 동일하다. 단순히 적용범위나, 가산 비율을 조정한다고 하여 제도 자체의 위헌성이 치유되는 것은 아니다.

 

병역의무에 의해 군 복무를 마친 자들은 위한 지원정책은 필요하나, 군 가산점 제도를 통해 혜택을 볼 수 있는 자는 공무원채용시험에 응시하여 합격한 소수에 불과하여 병역의무를 마친 자를 위한 실질적인 지원수단이 되지도 못한다. 헌법재판소는 제대군인 가산점 제도에 대한 위헌을 선언하였으나, ‘인생의 황금기에 해당하는 20대 초․중반의 소중한 시간을 사회와 격리된 채 통제된 환경에서 자기개발의 여지없이 군복무 수행에 바침으로서 국가․사회에 기여하였고, 그 결과 공무원채용시험 응시 등 취업준비에 있어 제대군인이 아닌 사람에 비하여 상대적으로 불리한 처지에 놓이게 된 제대군인의 사회복귀를 지원’할 필요성 자체를 부인한 것은 아니었다. 또한 취업알선․직업훈련이나 재교육 실시․교육비에 대한 감면 또는 대부․의료보호 등의 지원조치가 필요함을 명시하기도 하였다.

 

그러나, 제대군인 가산점제도에 대한 위헌선언이 난지 9년이 된 현재까지도 교육훈련 등 실질적인 지원의 대상은 중․장기제대군인에만 한정되어 있을 뿐, 병역의무를 마친 자들 전반을 위한 실질적인 지원정책은 마련되어 있지 않다.

 

병역의무를 마친 자를 위한 사회복귀 지원은 별도의 정책수단을 통해 얼마든지 강구가 가능하다. 따라서, 헌법적 보호를 받은 장애인, 여성 등 사회적 약자의 기회를 박탈하고 희생을 초래하는 군 가산점제를 통한 지원이 아닌 병역의무자 전원에게 실질적인 지원효과가 있는 교육훈련지원 등의 수단을 마련해야 할 것이다.

입양촉진 및 절차에 관한 특례법 개정안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

○ 2009. 10. 15. 심재철 의원 대표발의, 의안번호 6287

 

나. 법안 요지

○ 양친이 될 자의 재산의 구체적인 기준을 정하도록 하고, 혼인(婚姻) 중인 자만 양친이 될 수 있도록 하며, 양친될 자와 양자될 자의 연령차이를 50세로 하향조정하는 등 양친이 될 자의 자격요건을 보다 엄격하게 하여 입양아동이 입양가정에서 건강하게 성장할 수 있도록 하려는 것임.

 

2. 검토의견

 

○ 개정안은 양친될 자의 요건을 규정한 법 5조의 각호 규정 중 일부를 개정하여 요건을 좀 더 강화하는 내용인데, 구체적으로 1호는 양자를 부양하는 데 대통령령으로 정하는 금액 이상의 재산이 있을 것, 5호는 양친이 될 자가 혼인 중일 것, 6. 호는 양친이 될 자는 25세 이상으로 양자될 자와 양자될 자와의 연령차이가 50세 미만인 자로 하되 양친될 자가 외국인인 경우 25세 이상 45세 미만일 것으로 규정하고 있다.

 

○ 1호는 재산 요건을 현행법보다 더 구체적으로 대통령령으로 정하는 금액 이상이라고 규정하여 입양에 있어서도 빈부에 따른 불평등을 명시적으로 드러내게 되는 것이라 할 수 있다. 특히, 혼인 당시 부모로부터 지원 받은 재산 없이 스스로의 힘으로 사회생활을 시작하여 적극재산을 많이 소유할 수 없는 일반적인 젊은 양친(개정안이 바라고 있는 혼인 중의 양친이라 할지라도)은 처음부터 재산요건에 의해 입양을 할 수 없게 만들어서 입양을 할 수 있는 자유를 극히 제약할 가능성이 크다. 또, 재산 상황이라는 것은 계속 변동할 수 있는 것이고, 특히 젊은 양친은 향후 적극재산을 소유할 수 있는 가능성이라든가, 적극재산이 없더라도 향후 양육이 가능한 소득정도를 보아야 할 것인데, 소유 재산만을 가지고 양친이 될 자의 요건을 판단하여야 할 아무 이유가 없고, 재산 상황을 구체적으로 심사할 수 있는 방법도 없고, 구체적 심사의 가능성도 낮기 때문에 재산 요건을 보다 구체화하는 것은 바람직하지 않은 방법일 수밖에 없다.

 

○ 5호는 입양 아동의 복리를 내세우고 있지만, 전혀 근거 없이 법률상 혼인한 사람과 혼인하지 않은 사람을 차별하고 있다. 민법도 제정 당시부터 혼인하지 않은 남성이 입양을 할 수 있도록 규정하였고, 1990년 민법개정으로 남녀 구별 없이 혼인하지 않은 사람은 단독으로 입양을 할 수 있도록 규정해 놓고 있는데, 현 시점에서 아무런 이유 없이 법률혼을 통해 가정을 이룬 사람들만 입양을 할 수 있도록 개정하여야만 할 그 어떤 근거도 없으며, 오로지 정상가정 이데올로기를 개정안에서도 실현하고자 하는 의도밖에 발견하기 어렵다.

구체적으로, 먼저 사실혼 관계에 있는 부부는 입양을 할 수 없게 만들어 사실혼 관계에 있는 부부의 입양할 권리를 침해하게 되며, 현재 법률상 혼인을 할 수 없는 동성부부의 입양 가능성을 원천적으로 봉쇄하는 것이고, 혼인을 하지 않은 독신자는 입양을 할 수 없도록 하여 국민의 입양의 권리를 침해하고, 합리적인 이유 없이 법률상 혼인을 한 자와 법률상 혼인을 하지 않은 자를 차별하여 평등의 원칙에 반하는 위헌적인 내용이다. 즉, 입양 아동의 보호라는 목적의 정당성은 인정한다고 하더라도 오로지 법률상 혼인 중인 양친에게만 입양을 허용하는 것은 그 목적을 이루는 적합한 수단이라고 볼 수 없기 때문에 평등의 원칙에 반한다.

 

○ 7호는 현재 시행규칙에 있는 내용을 법률로 가져오면서 그 요건을 오히려 강화(시행령은 연령차 60세 미만임)하였는데, 현 시행규칙에 있는 내용이기는 하지만, 굳이 법률로 나이라는 적합하지 않은 입양요건 제한을 법률로 가져와 입양의 권리를 보다 더 제한하는 것은 바람직하지 않다.

교육분야

<입법촉구법안>

초중등교육법 개정안

1. 법안 발의 현황

	제안일자	대표발의	주요내용
1	2009.2.13.	김춘진	학업성취도평가에 대한 학부모의 선택권을 명문화하여 학생과 학부모의 교육권을 보장하고 학부모 선택권에 대한 정보제공의무를 명문화하고자 함.
2	2009.3.10.	최재성	학업성취도 평가는 평가의 대상이 되는 해당 학년 전체 학생수의 100분의 5 이내의 표본으로 실시하되, 구체적인 평가의 대상․기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 함.
3	2009.7.1.	조승수	국가와 지역 수준에서 학업성취도 평가 및 진단평가를 할 때 100분의 3 이내의 표집평가 방식을 취하도록 함.

 

2. 현 상황의 문제점

 

현행 초중등교육법은 교육과학기술부장관의 학업성취도평가 권한을 규정하고 있을 뿐, 이에 대한 학생·학부모의 선택권 여부, 평가 범위 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 그 결과 학업성취도 평가를 둘러싼 학생·학부모, 교원 그리고 국가 등 교육당사자간 갈등이 증폭되고 이에 대한 내용과 한계가 문제되고 있다. 특히 2008년 종래 전체 학생의 0.5%∼5% 표집 범위 내에서 실시해왔던 학업성취도 평가가 전수평가, 이른바 일제고사로 바뀌면서 전국 학교의 서열화와, 시험과 경쟁 위주의 파행적 교육이 이루어지고 있어 이에 대한 근본적 대책이 절실하다.

 

3. 주요 입법 방향

 

가. 평가에 관한 학생·학부모의 선택권 명문화

 

학생·학부모는 헌법상 교육권의 1차적 주체임에도 불구하고, 실제로 학교 현장에서 학생·학부모의 교육 참여권은 아직 미미한 수준이다. 특히 이른바 일제고사와 관련하여 교육과학기술부는 “학업성취도 기간 중 학생의 체험학습신청을 일체 불허하라”는 지침을 정함으로써, 학생·학부모가 학업성취도 평가 이외의 다른 대체프로그램을 선택할 여지를 원천봉쇄하고 있다. 그러나 학생·학부모는 헌법 제36조 제10조에 근거한 교육권의 내용 중 하나로서 평가에 대한 참여 여부를 결정할 수 있는 권리를 가지고 있으며, 미국 등 선진국의 경우에도 평가에 대한 학부모 혹은 보호자의 선택권을 법률로 보장하고 이러한 권리의 내용을 사전에 고지하도록 하고 있다. 이에 평가에 대한 학생·학부모의 선택권을 명문화함으로써 학생·학부모의 교육방법결정권을 실질적으로 보장할 필요가 있다.

 

나. 표집조사 법제화

 

또한 초중등교육법 제9조의 교육과학기술부장관의 학업성취도 평가는 학생의 학업성취 수준 및 변화 추이를 분석하여 학력격차 해소 등 교육정책 수립을 위한 기초자료를 수집하고자 하는 것이므로 학업성취도 평가의 범위는 위와 같은 조사목적에 필요한 범위로 한정되어야 한다. 결국 평가권의 1차적 주체는 직접 학생을 가르치는 교사이며, 교육과학기술부장관은 교육정책 수립을 위한 기초자료 수집 목적의 예외적 평가권한만을 가질 뿐 이므로 위와 같은 조사목적에 부합하는 범위 내에서 표집으로 평가를 실시하는 것이 타당하다.

 

4. 기존 발의 법안 검토

 

김춘진 의원안은 일제고사와 관련한 학부모의 선택권을 명문으로 두고, 교육과학기술부장관에게 학업성취도 평가를 선택할 수 있음을 고지하도록 하고 있는바, 교육방법에 관한 학생, 학부모의 결정권을 구체적 사안에서 명시하고 이로써 각 교육당사자간 교육권의 내용과 한계를 설정한다는 점에서 의미가 있다. 김춘진 의원안의 통과를 촉구한다.

 

최재성, 조승수 의원안은 학업성취도 평가 자체의 대상 범위를 표집으로 제한하고 있는바, 실제 학생·학부모의 평가선택권이 명시되더라도 현재와 같은 입시 위주의 교육현실 속에서 학생이 평가를 거부하는 것이 쉽지 않은 점을 고려할 때, 일제고사로 인한 각종 폐해를 해결하기 위하여 최재성, 조승수 의원안의 내용 역시 개정안에 반드시 반영되어야 할 것이다.

<입법반대법안>

 

초중등교육법 개정안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상 법안

 

2008. 11. 12. 정부 발의, 의안번호 1801975, 2010. 9. 7. 국회 제1차 법안심사소위 상정

 

나. 법안 요지

 

학교 규칙을 제정하는 경우에 지도ㆍ감독기관의 인가를 받아야 하는 절차를 폐지하고, 법령의 범위에서 학교의 장이 학교규칙을 제정하거나 개정할 수 있도록 함(안 제8조)

 

2. 검토 의견

가. 학생인권보장에 역행

 

학교규칙(이하 ‘학칙’이라 한다)에 대한 지도·감독기관의 인가권을 폐지하는 개정안은 무엇보다 학생인권보장에 역행할 우려가 크다. 초중등교육법 심사보고서에 의하면, 교육감의 학칙인가제를 둔 취지를 “학교장의 자율성 못지않게 교육수요자인 학생에게 일방적으로 불리한 학칙 제·개정에 의한 폐해도 간과할 수 없기 때문”이라고 밝히고 있는바, 교육감의 학칙인가권은 학생에게 부당하게 불리한 학칙에 대한 사전적 통제수단의 하나이다. 특히, 최근 학칙의 규율범위가 학생자치활동, 학생 징계 등 학생생활 전반으로 확대되면서, 교육당사자들을 구속하는 학칙에 대한 민주적 통제의 필요성은 더욱 커지고 있는 실정이다. 결국 학칙에 대한 지도·감독기관의 인가권을 폐지하고, 학칙에 대한 전권을 학교장에게 일임하고 있는 개정안은 이제 막 자리 잡으려 하는 학생인권보장에 역행할 우려가 크다.

 

나. 지방교육자치에 역행

 

또한 정부는 위 개정안을 발의하면서 그 제안이유를 “지방교육자치를 강화하기 위하여 학교에 대한 장학지도를 교육감만이 실시하도록 하고, 교육과학기술부장관이 실시하던 지방교육행정기관과 초ㆍ중등학교에 대한 평가를 교육감이 실시할 수 있도록 하여 각 시ㆍ도의 특성과 여건에 맞는 학교교육을 시행할 수 있도록 하기 위함”이라고 밝히고 있다. 그러나 학교장에 대한 교육감의 주요한 지도·감독권한 중 하나인 교육감의 학칙인가권을 삭제하는 개정안은 지방교육자치를 강화한다는 정부의 개정안 발의 취지에도 부합하지 않으며, 오히려 교육감의 지도감독권한을 약화시킴으로써 지방교육자치의 취지에 역행한다.

통일분야

<입법반대법안>

 

국가보안법 개정안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

○ 2010. 9. 1. 심재철 의원 대표발의, 의안번호 9227

 

나. 법안 요지

○ 법원이 이적단체로 선고할 때 해당단체에 기한을 정하여 해산을 명하고, 기한을 도과하여도 단체를 탈퇴하지 않은 경우 처벌할 수 있으며 이적단체로 선고된 단체의 명의로 일체의 집회개최와 표현물 제작을 금하고, 이적단체의 잔여재산을 국고로 귀속시킬 수 있도록 함

 

2. 검토 의견

 

가. 형법상 행위책임의 원칙 위배

 

이 법안의 취지는 이적단체를 해산시켜서 계속적인 활동을 막겠다는 데 있다.

 

그러나 우리 형법은 행위형법이며 행위자형법이 아니다. 행위자는 그가 죄를 범하였기 때문에 처벌받은 것이지 그의 상태 때문에 처벌받는 것은 아니다. 즉 책임비난의 기초가 되는 불법은 법적으로 용인되지 않은 생활태도가 아니라 특정한 행위를 하거나 부작위를 하는데 있는 것이므로 책임판단의 대상도 행위여야 한다는 것이다.

 

현행 국가보안법상 이적단체 판결은 결사체가 기소 당시에 이르기까지 행한 행위에 대해 이적성이 있다고 판단하여 이를 구성하거나 가입한 개인의 행위에 대해 형사처벌을 하는 것이다.

 

그런데 단체해산명령 제도를 도입하게 되면 해당 결사체에 인정된 이적성이라는 인격 또는 생활태도를 이유로 해산명령을 하고, 이행강제금을 부과하고, 집회 주최․참여 및 유인물 등 제작․배포가 금지되는바 장래 계속적인 이적활동 여부와 해산명령 이후에 이루어지는 개별행위의 위법여부를 불문하고 이적단체 구성원이라는 이유만으로 처벌하는 것이어서 결국 행위자 책임을 인정하게 되는 것이다.

 

나. 재판청구권 침해

 

개정전 법률에 따르면 자유민주적 기본질서를 해할 위험성이라는 제한적 요건하에 단체의 이적성을 판단하도록 되어 있다. 위 요건을 갖춘 단체라도 해산이라는 판결주문을 내기 위해서는 해산에 필요한 요건 이를테면 그 단체의 재범가능성, 존립의 필요성 유무 등을 별도로 심사하는 절차가 있어야 할 것이다. 그런데 유,무죄를 심리하는 형사재판에서 단체의 해산여부까지 심리, 판단하게 함으로써 단체의 해산이라는 행정처분적 판결에 대해 재판받을 권리를 침해한다고 할 것이다.

 

다. 3권 분립 위배

 

독일의 경우 『결사법』에서 지방행정청장 또는 내무부장관이 헌법 질서를 해치는 행위를 한 단체에 해산을 명령하거나 활동을 금지시킬 수 있도록 하고 있으며, 일본의 『파괴활동금지법』에도 동일한 조항이 마련되어 있다.

즉 단체의 해산명령은 행정처분의 성격을 가지고 있고 이는 행정부의 권한이다.

 

그럼에도 사법부에게 행정부 권한 사항까지 판결할 수 있도록 하는 것은 3권분립에 위배된다.

 

라. 결사의 자유 위배

 

현행법상 결사체를 강제로 해산시키는 제도는 없다. 일정한 요건하에 비영리민간단체에 대한 등록취소만을 규정하고 있다.

 

이 법안은 결사체의 강제해산을 규정함으로써 결사의 자유를 근본적으로 침해할 소지가 있다.

 

마. 헌법상 과잉금지원칙 위배

 

이 법안은 법원으로 하여금 단체의 이적성을 인정할 경우 필요적으로 해산을 명령하도록 강제하고 있다는 점에서 사법권의 행사인 법원의 양형 재량권을 침해하고 있다.

 

또한 해산명령 이후에는 자유민주적 기본질서를 해할 위험성이 있는지를 불문하고 모든 집회 또는 시위의 주최․참여 및 유인물 등을 제작․배포할 수 없게 함으로써 집회․시위의 자유 및 언론․출판의 자유를 근본적으로 침해하고 있다.

 

이 점은 이 법안이 반정부 활동을 봉쇄하고자 하는 의도를 가진 것이 아닌가 의심케 한다. 현행 국가보안법 조항으로 이적활동에 대해 제재를 할 수 있음에도 굳이 이 제도를 도입하는 것은 단체의 모든 정치적 의사표현 활동, 이를테면 4대강 사업반대를 위한 집회 개최나 표현물 제작과 같은 행위까지도 처벌할 수 있는 근거를 제공하기 때문이다.

 

또한 결사체가 법원의 결정을 존중하여 강령을 수정하고 현행법 테두리에 맞게 활동하는 등 장래 계속적이고 반복적인 이적활동이 명백하지 않은 경우에도 과거 활동만을 기준으로 장래를 판단하여 영구제명 하는 것이어서 결사의 자유를 전면적으로 침해한다.

 

결국 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것이어서 과잉금지원칙에 위배된다.

 

바. 이중처벌금지원칙 위배

 

해산명령 시한까지 단체를 탈퇴하지 않는 경우 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는 바, 이적단체 가입혐의로 처벌받은 구성원들이 해당단체를 탈퇴하지 않았다고 하여 이행강제금이 부과된다고 한다면 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지 원칙에 위배될 여지가 있다

 

사. 결론

 

현행 국가보안법의 폐해는 규정의 불명확성과 자의적 법적용에 있다.

이 법안은 단체의 과거활동을 이유로 장래의 활동 일체를 금지하는 것이어서 행위책임원칙과 과잉금지원칙에 위배되는 위헌적 법안이고 이를 통해 반정부 활동과 정치적 의사표현을 막는 방편으로 악용될 위험성이 있어 폐기되어야 한다.

환경 분야

<입법반대법안>

 

친수구역 활용에 관한 특별법안

 

1. 법안 개요

 

가. 대상법안

○ 2010. 1. 13. 백성운 의원 대표발의, 의안번호 7413

 

나. 법안 요지

○ 4대강 사업으로 조성되는 하천 주변 지역을 친수 구역으로 지정하고, 한국수자원공사 등이 사업시행자가 되어 주거, 상업, 산업, 문화, 관광, 레저 등의 용도로 개발할 수 있게 함.

○ 다른 법률에 우선하여 적용됨

○ 건축법, 하천법 등 29개 법률상 인허가를 받은 것으로 의제함

○ 법인세, 소득세 등의 조세를 감면할 수 있으며, 각종 부담금 면제함

 

2. 검토 의견

 

○ 본 법안의 핵심은, 4대강 사업으로 조성될 예정인 하천 주변 지역을 다양한 용도로 개발할 수 있도록 하고, 사업 시행권자로 지정할 수 있는 기관에 수자원공사를 포함한 것이라 할 수 있다.

○ 한국수자원공사법은 한국수자원공사의 본연의 역할을 댐, 수도시설, 하수종말처리시설 등 수자원의 이용 및 개발에 관한 사업으로 정하고 있고, 현행 하천법, 자연환경보전법 및 각 4대강별로 존재하는 물관리및주민지원등에관한법률들에서는 수질과 환경 보호를 위해 상수원보호구역, 수변구역, 자연환경보전지역 등을 지정하여 하천 주변의 개발을 억제하고 있다

○ 본 법안에서는 하천 주변 지역을 주거, 상업, 산업, 문화, 관광, 레저 목적 등 사실상 목적의 제한 없이 광범위하게 개발할 수 있도록 정하고 있어, 기존 관련법들의 하천 보호 취지 및 하천 관리의 기본 틀과 근본적으로 배치되며, 하천 주변 지역 개발로 인한 오염원의 증가와 수질 악화 우려가 심각하게 제기된다.

○ 29개 법률상의 인허가를 의제함으로써 환경과 제반 이익의 절충을 위해 법률이 정하여 둔 절차를 지나치게 간이화하고 그 취지를 몰각시키며, 각종 조세 감면, 부담금 면제 등의 규정으로써 사업시행자인 수자원공사 등에 과도한 특혜를 준다고 할 수 있다.

○ 수자원공사는 수자원의 이용을 위한 사업을 위해 설립된 기관인바, 수자원과 직접적 관련이 없는 개발사업을 진행하는 것은 부적절하다.

○ 본 법안에 대하여 한국수자원공사가 4대강사업에 시행자로 참여하여 8조원의 예산이 소요되는 사업을 떠안게 되자 그 적자를 보전하기 위해 한국수자원공사에 하천 주변 지역의 개발권을 주는 것이 아니냐는 의혹이 제기되어 왔는바, 실제 법안의 내용을 살펴본 결과, 하천주변지역 개발로 인한 광범위한 환경 오염의 부담을 안기면서, 개발사업자인 수자원공사 등에 개발로 인한 막대한 이익을 안겨 주는 법안으로 생각된다.

복지 분야

<입법촉구법안>

국민기초생활보장법 개정법률안

 

1. 법안발의 현황

국민기초생활보장법 개정안(참여연대 청원, 최영희 의원 소개)

국민기초생활보장법 개정안(2008-12-2, 곽정숙 의원 대표발의)

국민기초생활보장법 개정안(2010-6-10, 곽정숙 의원 대표발의)

국민기초생활 보장법 개정안(주승용의원 대표발의)

국민기초생활보장법 개정안(최영희 의원 대표발의)

국민기초생활보장법 개정안(공성진 의원 대표발의)

 

2. 현 상황의 문제점 및 입법방향

 

가. 부양의무자 제도의 경직성으로 인한 광범위한 비수급빈곤층 사각지대의 양산

 

(1) 국민기초생활보장법(이하 기초보장법) 제정 이후 그간 법의 효과성 제고를 위한 여러 가지 노력이 경주되었으나 아직도 기초보장법은 빈곤심화 등의 사회현실에 적절히 대응하지 못하고 있다. 정부발표(2009)에 따르면 빈곤층임에도 기초생활보장제도 수급자가 되지 못해 사각지대에 방치된 사람들은 410만 명으로 전인구의 약 8.4%나 된다.(그림1 참조) 최근 발생한 장애인 자녀를 둔 50대 아버지의 자살 사건에서도 알 수 있듯이 빈곤 사각지대로 인한 문제가 더욱 심각해지는 양상이나 기초생활보장제도의 비현실적 규제로 인하여 수급자 수는 10년째 3% 수준에서 변화가 없다.

 

<표1> 기초보장수급자 수 추이

구 분		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
일반 수급자	가구	698,075	691,018	717,861	753,681	809,745	831,692	852,420	854,205	882,925
	인원	1,345,526	1,275,625	1,292,690	1,337,714	1,425,684	1,449,832	1,463,140	1,444,010	1,482,719
시설수급자		74,469	75,560	81,715	86,374	87,668	85,118	86,708	85,929	85,814
총 수급인원		1,419,995	1,351,185	1,374,405	1,424,088	1,513,352	1,534,950	1,549,848	1,529,939	1,568,553
수급율(%)		3.00	2.84	2.87	2.96	3.14	3.18	3.2	3.08	3.2

※ 수급률 = 수급자수/전체 인구×100

자료 : 복지부(각 년도), 국민기초생활보장수급자 현황

 

(2) 현황

 

소득과 재산이 모두 현행 기초생활보장 수급기준에 해당하는데도 부양의무자 기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사각지대는 100만 명이 넘는 것으로 추산되고 있다(2009 정부발표). 2009년 기준으로 국민기초생활보장법에 의해 신규 수급신청가구 중 부양의무자 기준 때문에 탈락한 가구는 약 33%(31,856 가구)인데 이는 부양의무자가 있을 경우 실제 수급신청 전 문의단계에서 포기 또는 포기를 종용받는 경우가 많다는 것을 감안하면 부양의무자 기준으로 인한 사각지대는 더욱 클 것으로 추정된다. 실제로 7,000여 가구를 표본가구로 매년 실시하는 <한국복지패널>의 2009년 분석 자료에 따르면 수급신청자 본인의 소득과 재산은 기준에 부합하나 부양의무자로 인한 수급신청 탈락비율이 58.3%에 달한다.

 

뿐만 아니라 세계적 금융위기의 여파로 2009년도에 6개월간 한시적으로 시행된 ‘한시생계보호제도’의 경우 지원가구 40만 8천가구중 83.7%가 소득인정액이 최저생계비 미만임에도 불구하고 단 2.6%인 10,779가구만이 기초생활수급자로 전환됐을 뿐인데 이것은 전적으로 부양의무자 기준 때문이라고 볼 수 있다.

 

최근 빈곤에 대한 부양의식 여론조사에 따르면 빈곤한 사람은 ‘정부’에서 일차적으로 부양해야 한다는 의견이 74%가 넘고, 선지원 후 보장비용을 청구하는 구상권의 행사에 대해서도 찬성의 비율이 반대하는 비율보다 높게 나타났다. (국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 정책토론회, 2009.4.14 한국보건사회연구원) 그러므로 국민의식의 변화를 고려하고, 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 부양의무자 규정의 폐지가 불가피하다.

 

나. 주요 입법방향

 

(1) 부양의무자 범위의 개선

 

제도시행 이후 2차례에 걸쳐 부양의무자 범위를 축소하였지만(2000년 : 수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 2005년 : ‘1촌의’ 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 2007년 : 1촌의 직계혈족 및 그 배우자) 여전히 부양의무자 요건으로 인한 사각지대는 100만 명이 넘는다. 부양의무자 범위를 아무리 축소하여도 수급자 선정시 부양의무자 기준이 없어지지 않는 한 사각지대의 해소는 불가능하다.

그러므로 부양의무자 규정은 보장비용 징수 요건으로만 활용하고 수급권자 선정 조건에서는 제외하도록 하여야 한다. 또한 ‘며느리’와 ‘사위’까지로 되어있는 현행 과도한 부양의무자 범위로 인한 폐해를 막기 위해서 그 범위를 ‘1촌의 직계혈족’으로 축소하는 것도 필요하다. 급여신청자에 대하여 부양의무자의 존재를 이유로 급여신청 포기를 유도하는 행위 금지 규정을 신설하고 급여신청체계의 개선 및 보장비용 징수관련 법령도 재정비하여야 한다.

 

(2) 최저생계비의 합리적 설정

 

현행 최저생계비는 법에 규정된 국민의 소득‧지출수준과 그 격차가 점점 벌어져 1999년 계측된 최저생계비는 같은 해 도시근로자 가구 중위소득의 45.5%에 해당하였으나 2008년 최저생계비는 도시근로자 가구 중위소득의 34.8% 수준으로까지 하락하였다. 또한 지역별 생활수준의 차이를 반영하지 않은 채 중소도시 단일기준으로 책정되는 현행 최저생계비는 사회안전망의 역할은커녕 빈곤과 소득양극화를 더욱 심화시키고 있다.(중소도시 100, 대도시 108, 서울 130, 2007년) 그러므로 이러한 지속적인 상대적 수준의 하락을 막고 지역적 생활수준의 차이를 반영하기 “최저생계비는 지역별 국민의 소득·지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 도시근로자가구 지출 또는 소득에 따른 상대적 비율방식으로 결정하도록” 명문화 하여야 한다.

 

(3) 재산 소득환산제의 합리적 설정

 

아래 표에 정리되어 있는 것처럼 3인가구 이상의 경우 수급자의 소득인정액(단순히 월소득개념이 아니라 월 소득 평가액과 재산환산액의 합산금액을 말함)의 평균이 현금급여기준의 절반을 상회하고 있다. 이것은 수급자에게 지급되는 금액은 고작 현금급여의 평균도 안 된다는 이야기이다. 이것은 과도한 재산소득환산율로 말미암아 소득인정액이 과도하게 책정된 것이며 따라서 재산의 소득환산율에 대한 조정이 필요하다. 기존 보건복지부령으로 정하던 개별가구의 재산범위·재산가액의 산정기준 및 소득환산율을 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 보건복지부령으로 정하는 것으로 개정하는 것이 타당하다.

 

<표2> 가구규모별 최저생계비와 현금급여기준선 및 평균소득인정액(2009년)

가구규모	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
최저생계비	490,845	835,763	1,081,186	1,326,609	1,572,031	1,817,454
현금급여기준(A)	405,881	694,607	900,048	1,105,488	1,310,928	1,516,369
평균소득인정액(B)	132,517	299,588	468,609	608,990	773,125	898,215
백분율(B/A)	32.6	43.1	52.1	55.1	59.0	59.2

자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장사업 안내(2009), 국민기초생활보장 수급자 현황(2009), 박능후(2010, 보건복지포럼)

 

(4) 차상위계층에 대한 인적관리 및 공공서비스 연계 의무화

 

수급자로 떨어질 가능성이 높은 빈곤층에 대한 선지원을 통하여 빈곤을 예방하고 국민기초생활보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하기 위해 차상위계층에 대한 보장기관의 조사․관리 업무와 사회복지서비스·고용지원 등 공공서비스 연계를 의무화하여야 한다.

 

3. 기존 발의법안의 검토

 

2009. 9.참여연대는 △수급자 선정시 부양의무자 기준 삭제 △최저생계비를 도시근로자 가구의 지출 또는 소득에 따라 상대적 비율방식으로 결정 △재산 소득환산제의 합리적 설정 △차상위계층에 대한 사회복지서비스·고용지원 등 공공서비스 연계 의무화 등을 담은 법안을 입법청원한 바 있다. 또한 위와 같은 입법청원안을 기초로 하여 민주노동당 곽정숙 의원, 민주당 주승용 의원, 최영희 의원, 한나라당 공성진 의원 등 여야 구분 없이 국민기초생활보장법 개정안을 발의하고 있다. 따라서 헌법이 명시하고 있는 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하고, 제도의 사각지대에 방치되어 있는 수많은 빈곤층의 생존권을 보호하기 위해 위와 같은 입법청원안을 중심으로 하여 국민기초생활보장법 개정법률안은 반드시 이번 정기국회에서 반드시 처리되어야 할 것이다.(끝)

첨부파일	1102_민변 30개핵심법안 의견서_자료.hwp.hwp