[논평]
법조일원화의 취지를 몰각한
법조경력 완화 법안소위 통과를 규탄한다
1.급작스러운 법원조직법 개정의 흐름
우리 사회는 지난 2011년 법원조직법 개정을 통하여, 기존에 사법연수원 수료와 함께 판사로 임용되는 관료적・폐쇄적 법관 인사구조를 탈피하고, 최소 10년 이상의 다양한 경험을 갖춘 법조경력자들을 판사로 선발함으로써, 국민의 사법신뢰를 제고하고자 법조일원화 제도를 도입하였다. 다만, 당시 입법자는 제도의 안정적 도입을 위하여 2013년부터는 3년 이상, 2018년부터는 5년 이상, 2022년부터는 7년 이상의 법조경력이 있는 자를 판사로 임용할 수 있게 하는 경과조치를 두었고, 그에 따라 본격적인 제도도입은 2026년으로 예정되어 있었다.
그런데 제대로 된 법조일원화가 본격적으로 시행되기도 전에, 제도를 퇴행시키는 시도가 법원과 국회에서 이뤄지고 있다. 국회 법제사법위원회 제1소위에서는 2021. 7. 15. 판사로 임용되기 위한 최소 법조재직기간을 10년에서 5년으로 완화하는 내용을 골자로 하는 법원조직법 개정안을 통과시켰다. 국회와 법원 등에서 이러한 법 개정을 추진하면서 내세우는 명분은 ‘현재 제도로는 원활한 판사임용이 어렵고, 이로 인하여 법원의 사건 처리가 지연되는 등의 문제 발생이 예상되어 제도보완이 필요하다’는 것이다.
그러나 우리 모임은 현재의 법원조직법 개정 흐름이 당초 법조일원화 도입취지에 어긋날 뿐만 아니라, 도리어 법원개혁의 퇴행을 불러올 단초가 될 수 있다는 점에서 깊은 우려를 표명하지 않을 수 없다.
2. 법조일원화 도입의 문제의식
법원조직법 개정에 앞서, 우리 사회가 법조일원화 도입에 관한 사회적 합의를 구축했던 근본적 문제의식을 환기할 필요가 있다.
법조일원화 논의의 역사가 시작된 것은 2003년 사법개혁위원회(이하 ‘사개위’)때부터다. 당시 사개위는 대법원장이 부의한 안건을 검토하였는데, 그 중의 하나가 법조일원화였다. 법원이 스스로 문제점으로 지적한 부분을 개선하기 위해 논의가 시작된 것이다. 10년 이상 법조경력이 있어야 법관으로 선발될 수 있도록 하는 방안은 2010년 대법원이 법관임용 개선 방안으로 밝힌 것이었다. 10년 이상의 법조경력자를 뽑는다는 것은 국민의 힘의 전신인 당시 한나라당의 개선안과 같은 것이기도 했다. 그리고 2011년 국회 사법제도개혁특별위원회(위원장 이주영)에서 법관 임용 자격요건을 10년 이상으로 하는 법조일원화 방안을 여야 합의로 통과시킨 것이었다.
법조일원화는 기존 법원 인사구조에 대한 반성적 고찰에서 출발했다. 기존의 법관 임용방식은 사법연수원 수료 후에 성적순으로 판사를 임용하고, 기수와 서열에 따른 승진제도가 중심이 되면서, 폐쇄적이고 수직적인 구조를 자연스레 고착화했다. 법관의 전보 및 승진도 자연스럽게 대법원장을 비롯한 인사권자에게 집중되었고, 이는 법원의 독립성 침해라는 문제를 야기했다. 이러한 인사구조는 법원 내의 서열화, 순혈주의, 특권의식 등을 낳은 주요 원인으로 지목되었다. 법조일원화는 이러한 법원의 관료화 경향을 극복하기 위한 고민의 일환이었다.
법조일원화는 전관예우 근절과도 깊이 관련된다. 종전의 법관 인사 시스템은 기수와 서열을 중심으로 진행되었기 때문에, 지방법원 부장판사에서 고등법원 부장판사로 승진을 하지 못하면 해당 법관은 그 시점을 전후로 퇴직하는 문화가 형성되었다. 이 때 승진에서 탈락한 법관들이 중도사직하고 변호사로 개업하면서 자연스럽게 전관예우의 문제가 발생한 것은 부인하기 어려운 사실이다. 반면 법조일원화 제도가 시행될 경우, 법관이 되고자 하는 사람은 다양한 영역에서 일정기간 법조 경력을 쌓은 후 판사로 임용되어 퇴직 시까지 법원에서 근무하는 평생법관제와 조응할 수 있었다. 그 때문에 법조일원화제도는 전관예우 근절방안 중 하나로 제시되었던 것이다.
아울러, 법조일원화는 대등재판부 제도 도입을 통한 사실심 강화라는 법원개혁 방향과도 부합한다. 법조경력 15년 이상의 법관들로 재판부를 구성하고, 재판부 내에서 대등한 판사들 간의 실질적 합의가 이루어지도록 하는 대등재판부 확대강화는 기존의 기수와 서열 중심의 법원인사구조와는 제도정합성이 떨어진다. 그런데 법조일원화가 요구하는 법조 경력이 단축될 경우, 결국 종전의 법관 도제시스템으로 회귀하게 되고 결과적으로 대등재판부의 실질적 확대・강화가 어려워질 개연성이 있다.
이와 같은 법조일원화 도입의 취지와 배경, 맥락에 대한 충분한 정책적 고민을 도외시한 채, 단순히 “판사 지원자 수 감소”라는 문제의 해결방안으로 판사 임용에 요구되는 법조경력기간을 5년으로 단축하자는 법 개정이 추진된 것은 문제의 본질을 축소・왜곡한다는 측면에서 그대로 수용하기가 어렵다.
3. 폐쇄적・관료적 법원 인사구조의 타파와 법관의 독립성 확보를 위한 법조일원화의 본질적 문제의식 훼손에 대한 우려
법조일원화 제도 도입의 정상적 운용을 위해 법조재직기간을 10년으로 설정한 것은, 법원내의 기수와 서열 중심의 인사구조가 낳은 법관의 관료화 경향을 타파하기 위한 것이었다. 그러나 법원에서 판사임용의 기준을 5년 이상으로 단축하는 것은 결과적으로 수직적・계보중심의 인사관을 답습하는 결과로 이어질 개연성이 있다.
현재 개정안처럼 5년 이상으로 법조경력요건을 완화한다는 것은 , 5년 차를 중심으로 신규 판사임용을 하겠다는 의지의 이음동의어다. 이 경우 상대적으로 연령이 낮은 법률가들이 신규 법관으로 임용되고, 임용된 신규법관은 부장판사의 배석으로서 지도를 받게 되며, 독립된 판단주체로서의 판사가 아니라 부장판사의 보조적 지위로서 자리매김하게 된다. 이는 합의부의 합의 과정에서도 부정적 영향을 미칠 것이 자명하다.
애초에 판사 임용 최저기준으로 10년 이라는 기간을 설정한 것은 향후 신임 법관으로 임용되는 사람이 종전과 같이 부장판사로부터 도제식으로 일 방향적 가르침을 받아 수동적이고 정형화된 판단을 하는 것이 아니라, 자신이 그간의 법조경험을 통해 형성한 가치, 전문성에 대한 자부심으로 독립적 규범적 판단 주체가 되어 판결과 합의를 할 수 있도록 하기 위함이었다. 그리고 이는 헌법이 상정하고 있는 독립적 법관 상에 부합하는 방식의 재판 진행에 대한 기대를 담고 있는 것이기도 했다. 또한 선배 판사의 가르침이라는 미명하에 사건 담당 판사의 판단에 부당한 압력을 행사하는 시도를 근절하고, 그와 같은 법원의 부당한 관행이 타파될 가능성을 높이리라 기대했기 때문이다. 우리는 이미 사법농단에서 ‘선배 판사의 가르침’이 왜곡될 때의 위험을 충분히 확인했다.
또 법조일원화는 법원의 특권의식, 가족주의, 순혈주의를 타파하는 의미가 있다. 10년 정도 법원이 아닌 다른 곳에서 법조 경험을 쌓으면서 법원 내부적 시각이 아니라 외부에서 객관적으로 법원의 모습을 평가해왔던 사람들이 법관이 된다면, 순혈주의적 의식은 발붙이기 어려울 것이기 때문이다. 판사라는 지위를 특수계급, 신성가족과 같이 인식하는 것이 아니라 공적 직역을 수행하는 사람일 뿐이라는 윤리의식이 자리 잡는 데 있어서 오랜 기간 법원 외부에서 쌓은 경험과 가치는 매우 중요한 의미를 가질 것이다.
4. 법관임용방식의 혁신 없는 5년 단축론의 문제점
법원 등에서 법 개정 논의에 근거로 삼고 있는 판사지원율 하락에 따른 판사임용의 어려움에 대한 토로도 치밀한 분석이 필요하다. 우선 최근 판사 지원자 수 감소현상의 핵심은 법조일원화에서 정하고 있는 법조 경력의 연차 자체가 아니라 점진적 시행 방식을 채택한 상황에서 불가피하게 거쳐야 하는 진통의 측면도 있다. 이 점은 3년에서 5년으로 법관재직기간이 높아진 시기에 이미 드러난 바 있다.
그러나 이러한 현상의 이면에 자리한 본질적인 문제는 경력을 갖춘 법조인에 대해서도, 기존 경력법관제도 시절 실시한 필기시험 중심의 판사임용제도를 유지하고 있다는 점이다. 법조일원화의 정상적 도입을 위해서는 성적 및 필기시험 중심의 임용제도에 대한 개선이 필요하다는 것은 법원에서도 충분히 인지하고 있는 것으로 보인다. 그럼에도 법조일원화로부터 10년 가까운 시간이 흐를 동안 법원은 이에 대해 아무런 개선도 하지 않았다.
대법원 사법정책구원의 연구보고서 등에서도 지적하고 있듯이 법조일원화를 실시하고 있는 미국, 영국, 캐나다, 호주 등의 국가는 판사 임용에 있어 변호사시험 성적을 전혀 반영하고 있지 않으며, 일본의 경우도 10년 이상의 지원자에 대해서는 시험 성적의 반영비율이 매우 낮다. 또한 주요국가 판사임용에서 우리의 법률서면 작성평가와 같은 소송기록형 필기시험을 실시하고 있는 경우는 없다. 독일의 경우도 면접을 통해서 법률지식을 평가하기도 하지만, 실제 사건을 처리하는 과정에서 알아야할 실무상의 지식을 중심으로 평가하는 정도이다.
그러나 이미 10년 전인 2011년에 도입이 결정되고, 추진된 법조일원화 체제에 발맞춘 새로운 임용제도 개선에 대한 법원의 노력은 찾아보기 힘들었다. 법원은 여전히 필기시험 제도만을 금과옥조처럼 여기고 있다.
더욱이 현재의 필기시험과 성적 위주의 판사임용제도는 능력있고, 다양한 영역에서 왕성한 활동을 펼치고 있는 법조인의 법관 지원을 어렵게 만든다. 법관임용시험을 준비하기 위하여는 실질적으로 휴업을 해야 하는 등 시험준비와 여건을 일정 이상 갖춘 법조인만이 판사지원 자체를 생각할 수 있도록 법관 임용제도가 운용되어 왔기 때문이다. 법원이 스스로 유지해온 시험중심 임용제도로 인해 사회에서 능력을 충분히 검증받은 법조인의 경우라도 판사임용에 지원할 여건이 되지 않았고, 이는 지원율 감소라는 결과로 이어졌을 가능성이 매우 높다. 법원은 스스로 법조일원화에 부합하지 않는 환경을 조성하고, 그로 인해 발생한 문제에 대해 법조일원화 탓을 하고 있는 것이다.
법조일원화 도입취지에 부합하는, 즉 다양한 사회적 경험과 법조경력을 반영하여 법원과 사회에 필요한 역량을 갖춘 법관을 선발할 수 있는 해외의 선도적 사례 등을 반영한 임용방법의 혁신을 도입하지 않고, 여전히 기존의 제도를 그대로 고수하며 손쉬운 대안을 우선적으로 고려하는 현재의 법원조직법 개정안을 찬성하기 어려운 이유다.
5. 법관 처우 개선은 도외시한 채, 연령다양성을 방패막이로 삼은 5년 단축론의 문제점
판사지원율이 낮아지는 이유 중 하나는 현재 법관의 높은 노동 강도와도 연관된다. 현재 우리 법원은 엄청나게 많은 사건 수를 평판사들의 ‘과로’로 해결하고 있다. ‘5분 재판’이라는 표현이 상징적으로 지칭하듯 하급심 사건에서 충실한 심리와 시간을 투여하는 것이 불가능한 정도로 판사의 숫자는 너무 적고, 따라서 재판 지연이나 부실 등도 근원적으로는 법조일원화 때문에 발생하는 문제가 아니다. 오히려 절대적으로 부족한 법관 정원의 문제를 지적하지 않을 수 없다. 결국 이 문제는 법관수 대폭 증원을 축으로 하는 법관의 노동조건 처우 개선을 중심으로 해결해야 한다.
그러나 법원은 대량의 판결문을 신속하게 생산하고, 이를 위해 밤새워서 일할 수 있는 체력 좋은 젊은 판사를 선발해서 문제를 해결하자는 기존의 관점을 고수하고 있는 것으로 보인다. 판사정원 확대라는 정공법은 도외시한 채, 소수 엘리트를 선발하고 그들의 노동 강도를 높이는 방식으로는 현재의 5분 재판 양산에 기반 하는 사법 불신 문제를 절대 해결할 수 없다.
판사 지원자 수 감소를 원인으로 지목하고, 법조 일원화 경력을 완화해야 한다는 주장도 결국 이와 같은 악순환의 구조 속에 갇혀 있거나 이와 같은 구조를 논리의 지렛대로 삼은 것이다.
이러한 점에서 법관 재직기간 요건 완화론자들이 주장하는 연령다양성의 관점에 대해서도 진정성 측면에서 의구심이 있다. 물론 판사의 연령 다양성을 높이는 것이 필요하다는 주장은 일응 수긍이 가는 측면이 있다. 그러나 현재의 ‘젊은 판사’ 수급론의 초점은 법원이 주로 40대 이상의 법관으로 구성될 때 발생할 수 있는 법관의 사유나 판단에 대한 경직성에 대한 우려가 아니라, 젊은 법관의 ‘체력’, 왕성한 판결문 작성 능력, 독립적인 견해 표명보다는 지시에 순응하는 태도를 갖춘 판사를 임용하는데 방점이 있기 때문이다. 이와 더불어 당초 법관임용에 최소한의 경력기간을 설정하고자 했던 사유가 어떠한 사회적 경험도 없이 곧바로 법관으로 임용될 경우 가질 수 있는 폐쇄적 사고방식에 대한 국민적 우려에 대한 응답이었던 점도 상기할 필요가 있다.
6. 법조일원화에 관한 종합적 접근과 충분한 토론 없는 법사위 제1소위의 법조 경력 5년 단축안 가결을 규탄한다.
법조일원화 제도가 도입되었던 것은 무엇보다도 바람직한 법관의 상을 확립하는 것과 관련되어 있다. 요컨대 헌법이 법관에게 부여한 역할의 핵심은 무엇이고, 이것을 위해 어떤 제도를 택할 것인가의 문제와 결부된 것이었다.
법원의 현실과 문제점을 극복하고 법원개혁을 통한 사법신뢰를 회복하기 위해 우리사회는 법조일원화를 도입하였다. 그리고 법조일원화 제도의 온전한 시행을 위해 판사 임용 요건에 최소한 10년의 법조경력이 필요하다고 판단한 것이다.
그럼에도 제도가 제대로 시행도 되지 않은 시점에서 갑자기 필수 법조경력을 5년으로 단축시키는 것은 단지 연차 단축 자체의 문제만이 아니라, 법조일원화로 도모하고자 했던 여러 개혁도 함께 힘을 잃게 되는 효과를 발생시킬 우려가 크다.
물론 법조일원화 또한 완벽한 제도가 아니고, 10년이라는 경력을 요구하는 것만이 정답은 아닐 수 있다. 또한 법조일원화 제도 도입 이후 등장한 새로운 문제들도 존재한다. 이른바 후관예우의 문제, 대형 로펌 출신의 법조 경력자로 판사 임용이 편중되거나 로펌 식 사고가 10년 이상 체득된 사람의 판사 업무 수행에 대한 우려의 시선도 있다. 그렇기 때문에 오히려 법관의 다양성을 확보하기 위한 구체적 임용방법을 서둘러 만들어야 한다. 법조일원화 정착과정에서 예상 가능했던 문제도 있고 예상하지 못했던 문제들도 있다. 그러나 문제가 생겼다고 손바닥 뒤집듯 쉽게 제도를 뒤집는 것은 합리적 문제해결방안이 아니다.
사법행정개혁을 통해 법관의 서열화, 관료제가 해체되고, 법원 증원과 임용의 다양화가 진전되어 법조일원화가 안착이 되었다면, 그때 다시 제기되는 연차 기준 논의는 진정성을 갖춘 토론의 대상이 될 수도 있을 것이다. 그러나 지금의 연차완화 주장은 대증적 요법일 뿐 아니라, 법원 개혁의 흐름에도 반한다.
법조일원화안착을 위해 먼저 해야 할 것들을 제쳐두고 연차만을 완화한 법원조직법 개정안은 법조일원화의 개선이나 보완이 아니라 퇴행일 뿐이다. 2003년부터 지난한 논의과정을 거쳐 도입된 법조일원화가 퇴행되는 과정은 2개월도 되지 않았다. 올해 초부터 법원발로 5년 완화 주장이 나오기 시작하더니, 국회에서 법원의 주장을 거의 그대로 담은 개정안들을 5월, 6월 연달아 발의했다. 그리고 위 개정안의 최초 발의일인 2021. 5. 18. 로부터 2개월도 지나지 않은 시점에, 그야말로 전광석화처럼 소위에서 법조일원화 퇴행 법안이 의결되었다.
사법행정개혁 등 중요한 법원개혁안들은 발의되고서도 수개월째 논의도 되지 못하고 있다. 그런데 이런 퇴행적 법안은 너무나 손쉽게 소위를 통과했다. 우리 모임은 이에 대해 깊은 유감을 표하며, 7월 15일 법사위 1소위를 통과한 법조일원화 완화안에 반대한다는 입장을 명확히 밝힌다.
2021. 7. 16
민주사회를 위한 변호사모임 사법센터
소장 성창익