법의 관점에서 본 “쌀 직불금 문제”

2008년 11월 5일 minbyun 305

“쌀 직불금 허위신청․수령행위의 형사책임에 관한 민변 의견서”입니다.


1. 의견서제출의 배경


감사원의 조사결과 2006년 17만 여명이 실제 논농사를 짓지 않음에도 허위로 쌀소득 등 보전직접지불금(이하 ‘직불금’이라고 함)을 수령하였다고 하고, 그 중 공무원이 3만 9천여명, 공기업 직원이 6,200여명에 이른다고 한다.


위 조사결과는 추정치에 불과하므로 작년과 올해의 현황과 특히 고위 공직자들에 대한 징계 및 형사처벌을 위한 전면적이고 신속한 수사가 이루어져야 함에도 아직 검찰이 수사에 임하지 않고 있어 민변은 위 사건이 단순한 공무원들의 부도덕한 행태가 아닌 형사책임을 질 사안이라는 점을 분명히 하기 위하여 본 의견을 개진하는 바이다.



2. 사안의 개요


실제로 농사를 짓지 아니함에도 짓는 것처럼 가장하여 직불금을 수령하거나 수령하기 위해 관한 동사무소 등에 그 신청을 한 행위는 사기죄 또는 사기미수죄, 위계에 의한 공무집행방해죄의 구성여부가 문제된다.



3. 관계법령


(1) 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 [전부개정 2005.3.31 법률 제7433호 ]


제1조 (목적)
이 법은 농업인등의 소득안정을 위한 쌀소득 등의 보전을 위한 직접지불제의 시행에 관한 사항과 그에 필요한 재원을 확보하기 위한 쌀소득보전변동직접지불기금의 설치 및 운용 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

 제2조 (정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “농업인등”이라 함은 「농업·농촌기본법」 제3조제2호의 규정에 의한 농업인과 동법 제15조 및 제16조의 규정에 의한 영농조합법인 및 농업회사법인을 말한다.
2. “논농업”이라 함은 지목과 상관없이 논으로 이용되는 농지에서 벼·연근·미나리·왕골 그 밖에 대통령령이 정하는 식물을 재배하는 농업을 말한다.
3. “목표가격”이라 함은 농업인등에게 변동직접지불금을 지급하기 위하여 쌀의 평균 수확기 가격 등을 감안하여 농림부장관이 정하여 고시하는 기준가격을 말한다.
4. “고정직접지불금”이라 함은 농작물의 생산량 및 가격의 변동과 상관없이 논농업에 종사하는 농업인등에게 지급하는 보조금을 말한다.
5. “변동직접지불금”이라 함은 논농업으로 이용되는 농지에서 쌀을 생산하는 농업인등에게 당해연도에 생산한 쌀의 수확기 평균가격이 목표가격에 미달하는 경우에 지급하는 보조금을 말한다.

제3조 (농업인등의 소득안정시책의 강구)
①농림부장관은 농업인등의 소득안정을 위하여 농업인등에게 소득보조금을 지급하는 제도(이하 “직접지불제도”라 한다)에 관한 시책을 종합적으로 수립·시행하여야 한다.
②국가 및 지방자치단체는 농업인등의 소득안정을 위한 직접지불제도의 시행에 관한 국제적 동향을 파악하고 국제협력을 촉진하여야 한다.
③국가는 직접지불제도의 시행을 위하여 매년 필요한 재원을 조달하여야 한다.
제2장 쌀소득 등의 보전을 위한 직접지불제

 제4조 (쌀소득 등의 보전을 위한 직접지불금)
①농림부장관은 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에 의한 국내보조 감축약속 면제기준과 범위 안에서 농업인등의 소득안정을 위하여 농업인등에게 소득보조금(이하 “쌀소득등보전직접지불금”이라 한다)을 지급하여야 한다.
②쌀소득등보전직접지불금은 매년 지급하고 고정직접지불금과 변동직접지불금으로 구분하여 지급한다.

 제5조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지)
쌀소득등보전직접지불금 지급대상이 되는 농지는 1998년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까지 논농업에 이용된 농지(「농지법」에 의한 농지를 말한다. 이하 같다)로 한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 농지를 제외한다.
1. 「하천법」 제2조의 규정에 의한 하천구역 안에 있는 농지
2. 「농지법」 제36조·제37조 또는 제45조의 규정에 의하여 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지와 농지전용협의를 거친 농지(다른 법률에 의하여 농지전용허가·신고·협의가 의제되는 경우를 포함한다)
3. 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 농지. 다만, 제7조제1항의 규정에 의하여 등록하는 연도의 직전 연도까지 다음 각목에 따른 지구·지역 안의 농지 중 보상을 받지 않은 농지분에 대하여는 농림부장관이 1년 이상 논농업에 이용가능하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호 가목 내지 다목의 규정에 의한 주거지역·상업지역 또는 공업지역 안의 농지
나. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조 내지 제8조의 규정에 의하여 지정된 산업단지 안의 농지
다. 「택지개발촉진법」 제3조의 규정에 의하여 지정된 택지개발예정지구 안의 농 지
라. 그 밖에 다른 법률에 의하여 각종 개발사업의 예정지로 지정되거나 고시된 지역 안의 농지

 제6조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자)
쌀소득등보전직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제5조의 규정에 의한 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지에서 논농업에 종사(휴경하는 경우를 포함한다)하는 농업인등으로 한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.
1. 논농업에 이용하는 농지면적이 1천제곱미터 미만인 자
2. 「농지법」 제11조제1항의 규정에 의하여 농지처분명령을 받은 자

 제7조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록)
①쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 주소지 관할 읍장·면장 또는 동장(이하 “읍·면장”이라 한다)에게 매년 2월말까지 등록하여야 한다.
②읍·면장은 제1항의 규정에 의하여 등록신청을 받은 때에는 현지조사 등 필요한 조사를 하고, 그 조사결과를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 한다.
③농림부장관은 제2항의 규정에 의한 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 제6조의 규정에 의한 지급대상자로 인정되는 경우에는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자로 등록하고 신청인에게 등록증을 교부하여야 한다.
④제2항의 규정에 의한 조사의 항목·방법 및 등록증 교부 등에 관하여 필요한 사항은 농림부령으로 정한다.



(2) 쌀소득등의 보전에 관한 법률 시행규칙
〔전부개정 2005. 7. 1 농림부2령 제1503호 ]
제1조 (목적) 이 규칙은 「쌀소득등의 보전에 관한 법률」 및 동법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조 (수확기 쌀값조사 방법) 「쌀소득등의 보전에 관한 법률 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제4조의 규정에 의한 쌀값조사방법은 별표 1과 같다. 제3조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록신청 등) ①「쌀소득등의 보전에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제7조제1항의 규정에 의하여 쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 별지 제1호서식에 의한 쌀소득등보전직접지불금 등록신청서(이하 “등록신청서”라 한다)를 읍장·면장 또는 동장(이하 “읍·면장”이라 한다)에게 제출하여야 한다.②제1항의 규정에 의한 등록신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 읍·면장이 농지원부 또는 토지대장등본에 의하여 이를 확인할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 해당 농지가 법 제5조의 규정에 의한 1998년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까지 논농업에 이용된 농지임을 증명하는 서류2. 신청인이 해당 농지의 경작자임을 증명하는 서류③ 읍·면장은 제1항의 규정에 의하여 농업인등으로부터 등록신청을 받은 때에는 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는 지의 여부를 현지조사 등의 방법으로 확인하고, 그 확인결과를 첨부하여 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)에게 등록신청서를 제출하여야 한다.④ 시장·군수·구청장은 제3항의 규정에 의하여 등록신청서를 제출받은 때에는 그 신청내용을 검토한 후 흠이 없는 경우에는 별지 제2호서식에 의한 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록대장(이하 “등록대장”이라 한다)에 등록하고, 읍·면장을 거쳐 신청인에게 별지 제3호서식에 의한 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록증(이하 “등록증”이라 한다)을 교부하여야 한다.⑤ 제4항의 규정에 의하여 등록증을 교부받은 자가 등록내용에 대하여 이의가 있는 경우에는 교부받은 날부터 14일 이내에 등록신청서에 교부받은 등록증을 첨부하여 읍·면장을 거쳐 시장·군수·구청장에게 등록내용의 변경을 요청하여야 한다.⑥ 시장·군수·구청장은 제5항의 규정에 의하여 등록내용의 변경을 요청받은 경우에는 신청인의 변경요청 내용에 대한 확인을 거쳐 흠이 없는 경우에는 등록대장에 변경등록을 하고, 읍·면장을 거쳐 신청인에게 등록증을 재교부하여야 한다.(3) 농업·농촌기본법 (법률 제06997호 2003. 12. 11.)

제3조 (정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다.
1. “농업”이라 함은 농작물생산업, 축산업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.
2. “농업인”이라 함은 농업에 종사하는 자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자를 말한다.
-3호 내지 6호 생략-

농업·농촌기본법시행령 [일부개정 2004.4.24 대통령령 제18377호]
제3조 (농업인의 기준) 법 제3조제2호에서 “대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다.1. 1천제곱미터 이상의 농지(농어촌정비법 제83조제1항제2호의 규정에 의한 비농업인이 동항 본문의 규정에 의하여 분양 또는 임대받은 농어촌주택등에 부속된 농지를 제외한다)를 경영 또는 경작하는 자2. 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 100만원 이상인 자3. 1년중 90일 이상 농업에 종사하는 자



4. 법률적 쟁점


가. 사기죄 또는 사기미수죄 성립여부


사기죄가 성립하기 위해서는 기망행위로 인해 재물 또는 재산상의 이익을 취득해야 하는데, 이 사안에서 쌀 직불금을 신청하고 이를 수령할 수 있는 적법한 권한이 있는 자가 아님에도 이를 가장하여 직불금을 신청하고 이를 수령하였다면 사기죄가 성립될 수 있는바, 직불금 신청권자 아닌 자가 신청한 행위가 기망행위에 해당되는지와 관련하여 직불금 수령권자가 누구이냐가 문제되고, 직불금 담당공무원인 동사무소 직원이 심사를 통해 지급여부를 결정하는 것이므로 기망행위와 직불금 지급이라는 처분행위 사이에 인과관계가 있다고 볼 것인지와 관련하여 직불금 담당공무원에게 지급여부에 관한 실질적 심사권을 인정할 것인지가 문제된다.
 
(1) 정당한 직불금 신청권자


앞서 살펴본 쌀 소득등의 보전에 관한 법률과 농업·농촌기본법 및 그 하위법령을 종합하면, 직불금을 적법하게 신청하고 이를 수령할 수 있는 권한이 있는 자는 농지의 소유권자가 아니라 농지를 실제로 경작하는 자이다.


구체적으로 쌀 소득등의 보전에 관한 법률 제6조에 따르면 쌀직불금 지급대상자는 ‘논농업에 종사(휴경하는 경우를 포함한다)하는 농업인 등’에 한정되는데, 농업인 등은 동법 제2조에 따르면 ‘농업·농촌기본법 제3조제2호의 규정에 의한 농업인’ 등을 말하고 또한 농업인은 농업·농촌기본법 및 그 시행령에 따르면 ’1년중 90일 이상 농업에 종사하는 자‘로 한정되기 때문에, 결국 쌀직불금의 적법한 수령권자는 1년 중 90일 이상을 실제로 논농사에 종사거나 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 100만원 이상인 자’ 등이라고 할 것입니다.
또한 쌀소득등의 보전에 관한 법률과 그 시행규칙에 따르면, “쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 주소지 관할 읍장·면장 또는 동장(이하 “읍·면장”이라 한다)에게 매년 2월말까지 등록하여야” 하고(동법 제7조 제1항) 또한 “쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 별지 제1호서식에 의한 쌀소득등보전직접지불금 등록신청서(이하 “등록신청서”라 한다)를 읍장·면장 또는 동장(이하 “읍·면장”이라 한다)에게 제출”해야 하는 바(동 시행규칙 제3조 제1항), 별지 제1호 서식에서는 신청인란은 ‘신청농지에서 실제로 농업경영을 하는 신청인의 인적사항을 기재’라고 적시되어 있으며, 신청농지란은 ‘신청인 실제로 논농사를 짓는 농지를 대상으로 작성’한다고 기재되어 있다.   
  따라서 쌀 직불금을 적법하세 신청하고 수령할 수 있는 권한이 있는 자는 ‘신청농지에서 실제로 논농사에 종사’하여야 하는바, 문제되는 공무원들, 특히 고위공직자들이 국민의 세금으로 봉직하면서 90일 이상을 실제로 논농사에 종사하였거나 농산물을 연간 100만원 이상 판매하는 등으로 실제로 농지를 경작했을 리 만무하다는 점에서 정당한 직불금 청구권자가 아니라고 할 것이다.


(2) 직불금 담당공무원의 실질적 심사권 유무


앞서 살펴본 바와 같이 직불금을 수령하고자 하는 자는 읍면장에게 등록신청서를 제출하여야 하면서 첨부서류를 요구하고 있지만 예외적으로 읍면장이 농지원부 또는 토지대장등본에 의하여 이를 확인할 수 있는 경우에는 이를 첨부할 필요가 없고, 등록신청을 받은 때에는 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는 지의 여부를 현지조사 등의 방법으로 확인하고, 그 확인결과를 첨부하여 시장 등에게 등록신청서를 제출하여야 한다고 규정되어 있는바(쌀소득등의 보전에 관한 법률 시행규칙 제3조), 실제로는 농지원부를 첨부받고 마을이장 등의 ‘자경확인서’를 제출하면 직불금 대상자로 등록하여 주도록 운영되어 왔으므로 직불금 담당공무원에게는 아무런 실질적 심사권이 존재하지 않는다고 할 것입니다.
(3) 소결론


그러므로, 직불금을 수령할 수 있는 적법한 권한 자가 아님에도, 마치 자신이 실제로 논농사를 짓는 것처럼 허위의 직불금 등록신청서를 작성하여 관할 동사무소 등에 제출하였고, 그 서류에 따라 신청인이 허위의 신청권자임을 알지 못한 채 쌀소득등의 보전에 관한 법률 제제4조, 제9조에 의해 농림수산식품부방관은 쌀직불금을 지급하였으므로, 위와 같은 행위는 사기죄가 성립한다고 할 것이다. (등록신청서를 제출하기만 하고 직불금을 수령하지 않았다면 사기미수죄만 성립한다)


나. 위계에 의한 공무집행방해죄 성립여부
위계에 의한 공무집행방해죄에 있어서의 위계라 함은 행위자의 행위목적을 이루기 위하여 상대방에게 오인, 착각, 부지를 일으키게 하여 그 오인, 착각, 부지를 이용하는 것을 말하는 것으로 상대방이 이에 따라 그릇된 행위나 처분을 하였다면 이 죄가 성립되는바(대법원 1983. 9. 27. 선고 83도1864 판결, 1995. 5. 9. 선고 94도2990 판결 등 참조), 행정관청이 출원에 의한 인허가처분을 함에 있어서는 그 출원사유가 사실과 부합하지 아니한 경우가 있음을 전제로 하여 인허가할 것인지 여부를 심사결정할 것이므로 허위의 출원사유나 소명자료를 가볍게 믿고 인허가 하였다면 이는 행정관청의 불충분한 심사에 기인한 것으로서 출원자의 위계에 의한 공무집행방해죄를 구성하지 않는다는 것이 판례이지만(대법원 1975. 7. 8. 선고 75도324 판결, 1989. 1. 17. 선고 88도709 판결 등 참조), 만 이 사안과 같이 직불금 담당공무원의 심사권이 실질적 심사에 이르지 않는 형식적 심사에 불과하다면 담당공무원의 공무는 신청권자 아닌 자가 제출한 허위의 등록신청서와 관계서류에 오인, 착각, 부지를 일으켜서 직불금을 지급하게 한 것이므로 본 범죄가 성립한다고 할 것이다.



5. 결 론


쌀 지불금 허위신청․수령행위는 사기(미수)죄 및 위계에 의한 공무집행방해죄를 구성한다고 할 것이다.